Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. G., uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Biłgorajskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2010 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Biłgorajskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2009 r., udzielającą pozwolenia Gminie Goraj na budowę oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w miejscowości Goraj.
Wojewoda Lubelski wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że S.G. złożył wniosek o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę oczyszczalni ścieków w miejscowości Goraj. Starosta Biłgorajski doszedł do wniosku, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu.
Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną może nastąpić, jeżeli zaistnieje jedna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Jeżeli wniosek o wznowienie postępowania opiera się o brak udziału strony w przeprowadzonym postępowaniu, obowiązkiem organu jest przede wszystkim zbadać, czy wniosek pochodzi od osoby posiadającej przymiot strony. Jeżeli w wyniku wstępnego badania okaże się, że wniosek zgłosiła osoba niemająca przymiotu strony w postępowaniu, właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego. Jak wynika z mapy projektu zagospodarowania terenu oczyszczalni ścieków, teren działki nr [...] przeznaczonej pod inwestycję nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...] stanowiącą własność wnioskodawcy.
Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu – należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W ocenie Wojewody Lubelskiego, planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń, które mogłyby stanowić podstawę do zaliczenia działki nr [...] do obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym do uznania wnioskodawcę za stronę postępowania.
W ocenie organu odwoławczego, nieuzasadnione jest twierdzenie wnioskodawcy, że projektowana oczyszczalnia ścieków nie posiada zapewnionego dojazdu. Dołączony projekt budowlany przewiduje wykonanie tymczasowej drogi dojazdowej przez działkę inwestora o numerze [...] połączonej z drogą gminną KDW 021. Prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe nie stanowi zaś przeszkody dla uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ projekt budowlany przedłożony organowi nie obejmuje obszaru działki nr [...].
Wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego.
Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji wskazał, że decyzja o odmowie wznowienia postępowania powinna być wydana wówczas, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Do przyczyn podmiotowych zaliczyć należy złożenie wniosku przez osobę niebędącą stroną bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych bez udziału przedstawiciela ustawowego. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że szczególna sytuacja zachodzi, gdy jako przesłankę wznowienia wskazano okoliczność wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Badanie, czy wskazana przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła, może mieć miejsce dopiero w fazie postępowania następującej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Merytoryczna ocena przesłanek wznowienia, w tym przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., może być dokonana dopiero w tej fazie postępowania i może ona być podstawą wydania jednej z decyzji, o jakich mowa w art. 151 § 1 k.p.a. Ocena taka, jeśli została dokonana we wstępnej fazie postępowania, nie może natomiast uzasadniać wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania.
Zdaniem Sądu I instancji, możliwe jest jednak wydanie takiej decyzji w sytuacji, gdy brak przymiotu strony osoby żądającej wznowienia postępowania jest oczywisty i niewymagający żadnej analizy. Sąd I instancji zaznaczył jednocześnie, że jeżeli zaistnieją jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia wskazanej w podaniu, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana podstawa wznowienia występuje.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie z całą pewnością nie można stwierdzić, że brak przymiotu strony wnioskodawcy jest oczywisty. Działka wnioskodawcy oznaczona numerem [...] usytuowana jest w niewielkiej odległości od działki nr [...], na której zaprojektowano przedmiotową oczyszczalnię ścieków. Już z tego tylko powodu nie można wykluczyć negatywnego oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego.
Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że pozwolenie na budowę obejmuje także budowę tymczasowej drogi dojazdowej zlokalizowanej na działce nr [...]. Ta zaś przylega bezpośrednio do działki skarżącego. Z pisma Starosty Biłgorajskiego z dnia 7 maja 2009 r. wynika, że w początkowym okresie pracy oczyszczalni znacząca część ścieków dowożona będzie do niej pojazdami asenizacyjnymi. Inwestycja zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 72 obowiązującego do dnia 15 listopada 2010 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zaliczona została do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu może być wymagane.
W ocenie Sądu I instancji, odmowa wznowienia postępowania wynikająca z przyjęcia przez organ, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, była w stanie faktycznym sprawy niedopuszczalna i naruszała art. 149 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie tej kwestii może nastąpić dopiero w fazie postępowania wznowieniowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Goraj.
Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 3 k.p.a. i nietrafne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, pomimo tego że zachodzą przyczyny podmiotowe do odmowy wznowienia postępowania, tj. złożenia wniosku przez osobę niebędącą stroną.
Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania – art. 3 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a."), polegające na niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej i niezastosowaniu środka określonego w art. 151 p.p.s.a.
Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.G. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od Gminy Góraj na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 3 k.p.a. z powodu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powyższego przepisu. Na wstępie należy zaznaczyć, że nie może oczywiście jednocześnie wystąpić błędna wykładnia danego przepisu prawa materialnego czyli jego mylne rozumienie jak i niewłaściwe zastosowanie (subsumcja) w danym stanie faktycznym. Ponadto Sąd I instancji orzekał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ tejże ustawy.
Po drugie, zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w formie postanowienia i ma na celu przeprowadzenie przez właściwy organ danego nadzwyczajnego postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).
Ponadto postanowienie o wszczęciu postępowania jest wyłącznie aktem procesowym, czyli nie rozstrzyga istoty sprawy wznowienia postępowania, tylko otwiera postępowanie w sprawie.
Oznacza to, że postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) jest tylko postanowieniem wszczynającym postępowanie czyli nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przestanek uzasadniających wznowienie postępowania. Dlatego też ustalenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), mogą być wyłącznie skutkiem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 13 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1326/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 80).
Natomiast w świetle przepisu art. 149 § 3 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji), odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Jedną z przesłanek odmowy wznowienia postępowania jest przeszkoda o charakterze podmiotowym, która wystąpi, jeżeli żądanie wszczęcia postępowania złoży podmiot niebędący stroną w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiła się rozbieżność na gruncie tej przeszkody w odniesieniu do wniosków o wznowienie postępowania składanych na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Wątpliwości wzbudziło, czy w przypadku oparcia wniosku na tej podstawie, organ powinien badać status prawny wnioskodawcy jeszcze przed wszczęciem postępowania wznowieniowego i w przypadku ewentualnego stwierdzenia, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania odmawiać wznowienia postępowania, czy też przy spełnieniu pozostałych warunków formalnych w każdym przypadku wznawiać postępowanie, traktując status strony jako przesłankę wznowienia, która może być oceniania wyłącznie po wznowieniu postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy podmiot żądający wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny.
Ustalenie bowiem, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania. Oznacza to, że jeśli okoliczność czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to może być ona badana już po wszczęcia postępowania wznowieniowego. Dlatego też w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że brak przymiotu strony postępowania S.G. nie jest oczywisty. Przedmiotowa bowiem działka nr [...] będąca własnością S.G. jest zlokalizowana w niewielkiej odległości od działki nr [...], na której zaprojektowano daną oczyszczalnię ścieków.
Ponadto jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w świetle dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), obowiązującego do dnia 15 listopada 2010 r., co wpływa także na określenie obszaru oddziaływania tego obiektu budowlanego w świetle dyspozycji art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.
Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji naruszyły przepis art. 149 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. Ponadto z tej przyczyny całkowicie chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 151 ustawy p.p.s.a. z powodu rzekomo błędnej kontroli przez ten Sąd legalności działania organów I i II instancji w tej sprawie, co miało spowodować brak zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 ustawy p.p.s.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy p.p.s.a. oraz uwzględniając uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.