Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1291/20

Uzasadnienie

1. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 29 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 690/19 oddalił skargę S. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza M. z [...] marca 2019 r. nr [...] o odmowie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na rzecz skarżącej dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], obr. M., gm. M. Sąd I instancji wskazał, że w projektowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp), w związku z tym prawidłowo organy obu instancji odmówiły ustalenia warunków zabudowy. W szczególności wyznaczony w niniejszej sprawie obszar analizowany obejmuje odcinki od długości od 230 m do 240 m, w którym nie ma jakiejkolwiek zabudowy mogącej stanowić punkt odniesienia do zabudowy planowanej przez skarżącą.
2. 2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
3. 1) następujących przepisów prawa materialnego:
4. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., Ppsa), poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej I i II instancji art. 61 ust. 1 upzp, poprzez jego błędną interpretację, a w konsekwencji przyjęcie, iż dla projektowanej zabudowy nie można ustalić warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora;
5. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 Ppsa, pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej I i II instancji § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej rozporządzenie), poprzez wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości minimalnej wynoszącej równej w przybliżeniu trzykrotnej szerokości działki frontowej, w sposób nieuzasadniony względami ładu przestrzennego w realiach terenu z zabudową rozproszoną, a ponadto wyznaczenie obszaru analizowanego w kształcie zbliżonym do prostokąta, co spowodowało pominięcie w obszarze analizowanym sąsiednich działek zabudowanych, które byłyby przedmiotem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyby obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy;
6. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 Ppsa, poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy obu instancji § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez nieprzeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...], pomimo iż część tej działki objęta została obszarem analizowanym;
7. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej I i II instancji § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dokumencie pod nazwą: "Analiza warunków i zasad zagospodarowania oraz stanu faktycznego i prawnego terenu w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji: budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie dz. nr [...] w obrębie ewidencyjnym M., Gm. M.", który w ogóle nie opisuje żadnego rodzaju zabudowy i jest nieprzydatny dla określenia cech zabudowy dla obszaru obrębu M.;
8. e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 Ppsa, poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej I i II instancji § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości minimalnej - nie większej niż trzykrotność szerokości działki frontowej w sposób nieuzasadniony względami ładu przestrzennego, jedynie w celu pominięcia w obszarze analizowanym istniejącej zabudowy;
9. 2) naruszenie przepisów postępowania
10. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa, poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej II instancji przepisów art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa), poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji I instancji z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie, co w konsekwencji miało;
11. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa, poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej I i II instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy;
12. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa, poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej I i II instancji przepisów art. 107 § 3 Kpa poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy;
13. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 oraz art. 135 Ppsa, poprzez błędną kontrolę działalności administracji publicznej i niezastosowanie środka określonego w art. 135 Ppsa, wobec czego Sąd I instancji nie uchylił decyzji organów administracji publicznej I i II instancji, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy;
14. e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa, poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej I i II instancji art. 8 § 2 Kpa, poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania analogicznych spraw administracyjnych wykazanej przez skarżącą decyzjami ustalającymi warunki zabudowy dla terenów sąsiadujących z działką skarżącej, na terenie którym występuje podobne rozproszenie zabudowy.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonych decyzji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
2. 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
3. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.).

3.3 Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej brak było podstaw do rozszerzenia obszaru analizy w celu poszukiwania nieruchomości sąsiedniej zabudowanej budynkami o analogicznej funkcji. Jak słusznie wskazał organ, ww. działka nie leży w żadnym kompleksie urbanistycznym, lecz na terenie rolnym. Rolny charakter obszaru analizowanego oraz brak zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej, znaczny dystans dzielący działkę wnioskodawcy od zabudowy, która ma charakter zabudowy mieszkalnej (jak przedmiotowa inwestycja) nie pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia obszar ten wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przepis ten wskazuje przy tym jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku.

W niniejszej sprawie brak było takiego uzasadnienia, ponieważ w istocie jedynym celem takiego rozszerzenia obszaru byłoby poszukiwanie zabudowy mieszkaniowej. Z powołanego przepisu nie wynika jednak obowiązek organu rozszerzania obszaru analizy tak, aby w końcu znaleźć obiekt o analogicznej funkcji. Sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś subiektywne oczekiwania inwestora zamierzającego wznieść obiekt budowlany w terenie dotychczas niezurbanizowanym.

Ponadto nie ma istotnego znaczenia, czy granice obszaru analizowanego przybierają kształt okręgu, prostokąta lub innej figury geometrycznej. Istotne jest bowiem jedynie dostosowanie go do granic objętego wnioskiem terenu (wyrok WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt. II SA/Kr 243/19). Nie ma też znaczenia brak objęcia granicami obszaru całej działki nr [...], ponieważ na tej działce poza obszarem analizy znajduje się wyłącznie budynek niemieszkalny. Reasumując, wszystkie zarzuty dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego i zawartości analizy są bezzasadne.

1. 3.4. W związku z jednoznacznym wykazaniem braku spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa (zasada kontynuacji) niedopuszczalne zatem było w świetle art. 61 ust. 1 upzp ustalenie dla wnioskowanej inwestycji warunków zabudowy. Wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego są więc nieusprawiedliwione.

1. 3.5. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa należy wskazać, że organ przeprowadził prawidłowe postępowanie dowodowe w zakresie wymaganym dla oceny dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja została oparta na prawidłowej analizie urbanistycznej wskazującej jednoznacznie na brak spełnienia warunku kontynuacji. Analiza akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji prowadzi zatem do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, należycie oceniły zgromadzony materiał dowodowy i wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie sposób Sądowi I instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 135 Ppsa.

1. 3.6. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wyznacznikiem dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest ta okoliczność, że dla terenów sąsiednich taka decyzja została wydana. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest bowiem ocena innych decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 8 § 2 Kpa nie może legitymizować wydania decyzji niezgodnej z prawem. W związku z tym również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa i art. 8 § 2 Kpa jest nieusprawiedliwiony.

1. 3.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne.

1. 3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.