Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1293/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt I SAB/Wa 184/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń zobowiązał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do załatwienia wniosku [...] spółka z o. o. z siedzibą w Warszawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Kultury z dnia [...] maja 2000 r. w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Autorów ZAiKS w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] spółka z o. o. z siedzibą w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 909/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt I SAB/Wa 200/07 oddalający skargę [...] Kraków spółki z o.o. z siedzibą w Krakowie na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowań w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podał, że [...] Kraków Spółka z o.o. w Krakowie w dniu 13 listopada 2007 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego polegającą na braku rozpatrzenia wniesionego przez poprzednika prawnego wniosku o wznowienie postępowań zakończonych orzeczeniami Komisji Prawa Autorskiego zatwierdzającymi tabele wynagrodzeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r. stwierdził, że zarzutu bezczynności nie można postawić Komisji Prawa Autorskiego, skoro organ ten nie otrzymał od Ministra Kultury Dziedzictwa Narodowego wniosku o wznowienia postępowania wraz z aktami sprawy. Zarzut bezczynności można postawić co najwyżej Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego, skoro ten, otrzymawszy wniosek o wznowienie postępowań skierowany do Komisji Praw Autorskiego nie uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i nie przekazał tego wniosku do organu właściwego - Komisji Prawa Autorskiego, w trybie art. 65 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Sądu I instancji przede wszystkim podniósł, iż skarżąca Spółka wniosła skargę na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego. Oznacza to, że w tej sprawie stroną jest Komisja Prawa Autorskiego, której bezczynność jest przedmiotem skargi. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania sądowego jako organ będący stroną występował Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, któremu to organowi doręczono zawiadomienie o rozprawie oraz pełnomocnik tego Ministra brał udział w rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż sprawa została rozpoznana bez udziału Komisji Prawa Autorskiego, która jest stroną w tej sprawie, co oznacza, że ta strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że nie można z góry przyjąć, iż z uwagi na utratę mocy obowiązującej z dniem 1 września 2006 r. przepisu art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, organ może nie rozpoznać sprawy, w której wniesione zostało podanie o wznowienie postępowania z tej przyczyny, iż decyzja ostateczna została wydana na podstawie przepisu, co do którego Trybunał orzekł niezgodność z Konstytucją. Nie ulega zaś wątpliwości, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli zostanie wniesione podanie o wznowienie postępowania, organ obowiązany jest to podanie załatwić, bez względu na zmiany stanu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej, które to zmiany mogą mieć jedynie znaczenie dla sposobu załatwienia podania o wznowienie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie zwrócił uwagi na to, w jakich sprawach administracyjnych skarżąca Spółka wniosła skargi na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego. Ze skargi wynika, że Spółka zaskarżyła bezczynność Komisji w bliżej nieokreślonych sprawach o wznowienie postępowań zakończonych orzeczeniami Komisji zatwierdzającymi tabele wynagrodzeń, odwołując się do wniosku z dnia 29 września 2006 r., w którym również zostało wyrażone ogólne żądanie wznowienia wszystkich postępowań w celu uchylenia orzeczeń Komisji zatwierdzających tabele wynagrodzeń dla poszczególnych organizacji zbiorowego zarządzania. Nie zostało więc wskazane, w których sprawach zakończonych decyzją ostateczną Spółka żądała wznowienia postępowań i w których sprawach wniosła skargę na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego. Naczelny Sąd Administracyjny dalej wyjaśnił, że skargę na bezczynność organu, tak jak każdą skargę, wnosi się w określonej sprawie administracyjnej, co oznacza konieczność wskazania w jakiej sprawie skarżący zarzuca bezczynność organu.

Jeżeli w jednym piśmie zaskarżono bezczynność w więcej niż w jednej sprawie administracyjnej to skargi podlegają rozdzieleniu (art. 57 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ma to zasadnicze znaczenie także z tego powodu, że organem administracji publicznej właściwym do rozpoznania żądania wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję ostatniej instancji (art. 150 § 1 K.p.a.), co oznacza, że w sprawach, w których została wydana decyzja ostateczna kończąca postępowanie przez organ odwoławczy, właściwy w sprawie wznowienia postępowania jest ten organ. Z odpowiedzi na skargę złożonej przez Ministra można wnosić, że szereg postępowań o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń zostało zakończonych decyzjami ostatecznymi, w tym w niektórych z tych spraw zostały wydane decyzje nie tylko przez Komisję Prawa Autorskiego, ale także przez Ministra.

W tym stanie rzeczy Sąd, już po wniesieniu skargi na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego, powinien wezwać skarżącą Spółkę do uzupełnienia braków skargi przez wskazanie spraw, z jej wniosku o wznowienie postępowań, zakończonych określonymi decyzjami ostatecznymi, w których zarzuca Komisji Prawa Autorskiego bezczynność. Obowiązek ten obciąża skarżącego i jego dopełnienie nie może być zastąpione przez wskazanie tych spraw w odpowiedzi na skargę, tym bardziej że skarga dotyczy bezczynności Komisji Prawa Autorskiego a nie Ministra.

[...] spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie pismami z dnia 20 kwietnia i 30 września 2009 r. sprecyzowała zakres skargi, wskazując w których sprawach zakończonych ostateczną decyzją Spółka żądała wznowienia postępowań i w których sprawach wniosła skargę na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego, a w których na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Pismem z dnia 4 maja 2009 r. [...] sp. z o.o. w Warszawie poinformowała, że z dniem 1 września 2008 r. nastąpiło połączenie [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie z [...] Kraków sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie i z dniem tym [...] sp. z o.o. przejęła wszystkie prawa i obowiązki [...] Kraków sp. z o.o.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r. zawarte w piśmie z dnia 13 listopada 2007 r. skargi na bezczynność zostały rozdzielone.

W związku z powyższym sprawa o sygn. akt I SAB/Wa 184/09 dotyczyła skargi na bezczynność Ministra Kultury polegającą na nierozpoznaniu wniosku [...] spółka z o.o. w Warszawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Kultury z dnia [...] maja 2000r. nr [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na tak zmodyfikowaną skargę wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 90, poz. 631 ze zm.). Przepis art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych ustanawiał normę kompetencyjną dla ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do wyznaczenia składów orzekających w sprawach wniosków o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń za korzystanie z przedmiotów praw autorskich i praw pokrewnych, składanych przez organizację zbiorowego zarządzania oraz stanowił podstawę prawną dla wyznaczonego przez ministra składu orzekającego do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia tych tabel.

Organem posiadającym wyłączną kognicję do rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie tabeli wynagrodzeń jest siedmioosobowy skład Komisji Prawa Autorskiego. Zgodnie z art. 148 k.p.a. do takiego siedmioosobowego składu należałaby ocena jaki organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania.

W związku z uchyleniem art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych – w ocenie Ministra - nie jest możliwe ani powołanie składów Komisji, które mogłyby formalnie przekazać wnioski o wznowienie Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ani też rozpatrzenie takich wniosków przez Ministra. Minister podtrzymał stanowisko wyrażone we wcześniejszych pismach, iż utracił podstawę prawną do wyznaczania siedmioosobowych składów, które jako jedyne były właściwe w sprawach związanych z zatwierdzaniem lub odmową zatwierdzenia tabel wynagrodzeń. Wszelkie działania Ministra podejmowane wobec Komisji muszą dotyczyć konkretnych składów powołanych do rozpatrzenia konkretnych wniosków zgodnie z ustawą. Ustawa nie przekazuje jakichkolwiek kompetencji całości Komisji jako listy arbitrów, brak jest też przepisów ustrojowych o organizacji wewnętrznej oraz zasad postępowania Komisji jako listy arbitrów.

W związku z uchyleniem podstawy prawnej do rozpatrywania spraw związanych z zatwierdzeniem lub odmową zatwierdzenia tabel wynagrodzeń, kompetencję w tym zakresie utracił także Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W obowiązującym stanie prawnym brak jest zatem przepisów prawa materialnego, dotyczących podejmowania decyzji w zakresie tabel wynagrodzeń. Zdaniem organu, podejmowanie takich decyzji przez ministra stanowiłoby złamanie zasady legalizmu wyrażone w art. 7 Konstytucji RP, a także w art. 6 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i powołał się na związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 18 lutego 2009 r. wypowiedział się wiążąco na temat obowiązku organu załatwienia podania o wznowienie postępowania w sytuacji zmiany stanu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zaś, że podanie o wznowienie postępowania wymaga załatwienia przez organ, poprzez wydanie określonego rozstrzygnięcia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że [...] Kraków spółka z o.o. w Krakowie złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Kultury z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] utrzymującą w mocy orzeczenie Komisji Prawa Autorskiego z dnia 4 października 1999r. w sprawie zatwierdzenia tabel stawek wynagrodzeń autorskich Stowarzyszenia Autorów ZAiKS. Wniosek ten do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd nie został załatwiony przez organ.

Niezasadne pozostaje stanowisko Ministra co do tego, że brak jest organu, któremu można by przekazać, zgodnie z art. 148 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że utrata mocy obowiązującej art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych nie oznacza, iż zniesiony został organ Komisja Prawa Autorskiego. Powołanie tego organu wynika z art. 108 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, który nadal obowiązuje, a szczegółowe zasady i tryb działania Komisji określa powołane rozporządzenie Ministra Kultury i Sztuki z dnia 22 grudnia 1994 r., wydane na podstawie nadal obowiązującego przepisu art. 108 ust. 9 tej ustawy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że obsługę techniczno-organizacyjną Komisji Prawa Autorskiego zapewnia Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a więc ten sam urząd, którym kieruje Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (§ 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 22 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu działania Komisji Prawa Autorskiego, wynagrodzenia jej członków, wysokości opłat za postępowanie przed tą Komisją oraz zasad ich wnoszenia).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania:

1. – art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 148 k.p.a., prowadzące do uznania przez sąd pierwszej instancji, że Minister pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Związku Artystów Scen Polskich, oparte na błędnej ocenie art. 148 k.p.a., jako przepisu, którego pominięcie nie stanowi przeszkody dla skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że orzeczono o bezczynności Ministra;
2. – art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nieodniesieniu się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich podnoszonych przez organ administracji w odpowiedzi na skargę elementów uzasadniających zachowanie się organu oraz zgłaszanych przez ten organ wątpliwości podważających możliwość zrealizowania żądania strony skarżącej; jak również odniesienie się przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wyłącznie do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego co miało istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że nie poddano analizie okoliczności wyłączających pozostawanie przez Ministra w stanie bezczynności;

oraz naruszenie prawa materialnego polegające na:

1. a) błędnej wykładni art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90 poz. 631 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o prawie autorskim", poprzez błędne uznanie tego przepisu za regulację stanowiącą podstawę do działania Komisji Prawa Autorskiego jako organu administracji;
2. b) błędnej wykładni § 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu działania Komisji Prawa Autorskiego, wynagradzania jej członków, wysokości opłat za postępowanie przed tą Komisją oraz zasad ich wnoszenia (Dz. U. Nr 138, poz. 736), dalej powoływanego jako "rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2004 r.", poprzez nieuzasadnione przyznanie temu przepisowi waloru obowiązującego oraz traktowanie go jako podstawy prawnej dla Ministra do wyznaczania siedmioosobowego składu Komisji Prawa Autorskiego będącego właściwym do przekazania złożonego przez Skarżącą wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Związku Artystów Scen Polskich organowi właściwemu zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek Skarżącej z dnia 29 września 2006r. o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia tabeli wynagrodzeń ZASP został, zgodnie z dyspozycją art. 148 K.p.a., skierowany do Komisji Prawa Autorskiego. Jednak utrata mocy obowiązującej przepisu powołującego organ pierwszej instancji właściwy w sprawach tabel wynagrodzeń spowodowała, że wniosek ten nie może zostać formalnie przekazany do organu właściwego do jego rozpatrzenia zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., organem właściwym do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. W tym przypadku byłby to zatem siedmioosobowy skład Komisji, posiadający wyłączną kognicję do rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie tabeli wynagrodzeń. Do takiego siedmioosobowego składu należałaby ocena jaki organ jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania.

Zgodnie z art. 150 § l k.p.a. powinien to być organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a zatem w przypadku powołanej wyżej tabeli ZASP - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zdaniem Ministra nie jest uzasadnione bagatelizowanie dyspozycji art. 148 § 1 k.p.a. przez uznanie, tak jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż pominięcie tego etapu nie może stanowić przeszkody do skutecznego wniesienia i rozpoznania podania o wznowienie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustawodawca regulując nadzwyczajne postępowanie administracyjne starał się uwzględnić charakter i istotę takich postępowań.

Ponadto ustawodawca uzależnił skuteczność wniesienia podania o wznowienie od zachowania miesięcznego terminu, w jakim powinno ono być wniesione do organu pierwszej instancji. Niewniesienie we wskazanym terminie skargi do właściwego organu powoduje naruszenie przepisów proceduralnych i zamknięcie możliwości kontynuacji postępowania. Stąd też, zdaniem Ministra nie można uznać, tak jak to czyni sąd I instancji, że bez znaczenia pozostaje fakt w jakich okolicznościach organ właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania podjął wiadomość o jego złożeniu. Przepisy procedury administracyjnej jasno bowiem formułują obowiązki organów administracji poszczególnych instancji w procesie rozpoznawania wniosku o wznowienie postępowania, w tym obowiązek przekazania podania o wznowienie postępowania organowi właściwemu do jego rozpoznania. A zatem, organ właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania winien go otrzymać od organu, do którego został złożony, aby przystąpić do jego oceny.

Przy innej wykładni tego przepisu można by w zasadzie dojść do wniosku, że nie jest istotne do którego organu wniosek taki zostanie złożony, co w świetle brzmienia przepisu art. 148 k.p.a. oraz przedstawionej powyżej argumentacji nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tej przyczyny, Minister, nie mogąc w sposób formalny otrzymać wniosku skarżącej od organu pierwszej instancji, nie miał możliwości zgodnego z prawem jego rozpatrzenia. Nie może być tu rozstrzygający fakt, iż Minister dowiedział się o skierowaniu tego wniosku do Komisji z tej przyczyny, iż obsługuje go ten sam urząd, który zapewnia obsługę technicznoorganizacyjną Komisji na mocy § 5 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 1994 r. Przyjęta w Konstytucji RP, a w ślad za nią w k.p.a., zasada praworządności, wyklucza możliwość zastosowania tego rodzaju skrótu proceduralnego nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wspólny urząd obsługujący dwa różne organy nie może przysłaniać rozdziału kompetencji pomiędzy tymi organami. Nieuwzględnienie tych okoliczności spowodowało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób niewłaściwy zastosował art. 149 p.p.s.a. i orzekł o bezczynności organu administracji w sprawie wniosku, który formalnie nie został do niego przekazany.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać m.in. treść zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że obowiązkiem sądu jest także merytoryczne odniesienie się do podniesionych zarzutów.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 marca 2010 r. w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonego w odpowiedzi Ministra na skargę poglądu, iż w związku z uchyleniem podstawy prawnej do rozpatrywania przez Komisję Prawa Autorskiego spraw związanych z zatwierdzeniem lub odmową zatwierdzenia tabel wynagrodzeń, kompetencję w tym zakresie utracił także sam Minister. Minister wskazał, iż nie była to kompetencja samodzielna, a jedynie wskazana w art. 108 ust. 4 ustawy o prawie autorskim funkcja organu odwoławczego od orzeczeń Komisji podejmowanych w trybie uchylonego art. 108 ust.

3. W opinii Ministra, sam art. 108 ust. 4 ustawy, pomimo, że utrzymany w mocy przez Trybunał Konstytucyjny, nie przesądza o właściwości rzeczowej Ministra w rozumieniu art. 20 k.p.a., przez co podejmowanie decyzji w sprawach tabel wynagrodzeń - w braku jakichkolwiek przepisów prawa materialnego - stanowiłoby złamanie zasady legalizmu wyrażonej wart. 7 Konstytucji RP, a także w art. 6 k.p.a.

Nie wiadomo również, czy nałożony na Ministra tym wyrokiem obowiązek "załatwienia wniosku" dotyczy konieczności podjęcia czynności mających na celu formalne przekazanie Ministrowi wniosku przez Komisję, czy też chodzi tu podjęcie przez Ministra czynności określonych w art. 149 § 2 k.p.a., z pominięciem formalnego przekazania mu wniosku przez Komisję.

Z jednej bowiem strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraża w zaskarżonym orzeczeniu pogląd, że Komisja istnieje w dalszym ciągu jako organ administracyjny, "któremu można by przekazać, zgodnie z art. 148 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania". Z drugiej zaś stwierdza wprost, że Minister "pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania", nie odnosząc się do podnoszonych przez Ministra wątpliwości dotyczących braku możliwości formalnego otrzymania wniosku od Komisji oraz właściwości samego Ministra w tej sprawie. Dlatego trudno jest uznać za wyjaśnioną podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z przepisu art. 185§1 p.p.s.a. wynika wyraźnie, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania winien ją rozpoznać ponownie, czyli od nowa w jej całokształcie. Oznacza to, że WSA w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę winien dokonać ustalenia stanu faktycznego w sprawie, rozważyć wszystkie zarzuty podniesione przez Skarżącą oraz wszystkie argumenty podniesione przez organ administracji, którego aktu skarga dotyczyła, jak również dokonać własnej oceny prawnej sprawy. Nie oznacza to oczywiście, że WSA w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę nie mógł skorzystać z ustaleń poczynionych przez ten sam Sąd, który rozpoznawał sprawę po raz pierwszy. Nie oznacza to jednak również, że WSA w Warszawie drugi raz rozpoznając sprawę mógł przemilczeć te kwestie, które były podnoszone przez strony w toku całego postępowania i ograniczyć się jedynie do rozpoznania przedmiotowej sprawy w zakresie niektórych, wybranych przez siebie zarzutów. Takie działanie stanowi bowiem rażące naruszenie przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną wyrok WSA w Warszawie, z uwagi na błędne uzasadnienie nie pozwala również na ustalenie przesłanek, jakimi Sąd ten kierował się, wydając zaskarżone orzeczenie. Fakt ten oznacza, że zaskarżone orzeczenie nie pozwala na jego kasacyjną ocenę. Reasumując, zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z uwagi na błędną konstrukcję nie przekonuje organu administracji, a czynić tak powinien, co do słuszności podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Art. 148 § 1 k.p.a. w sposób precyzyjny wskazuje organ, do którego należy wnosić podanie o wznowienie postępowania - w przedmiotowym przypadku jest to siedmioosobowy skład orzekający Komisji Prawa Autorskiego, jako organ, który orzekał w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń w pierwszej instancji. Wniosek skarżącej z 29 września 2006 r. został więc skierowany do właściwego organu.

W takiej sytuacji powinno nastąpić wyznaczenie przez Ministra odpowiedniego składu orzekającego Komisji, który byłby władny ocenić, jaki organ jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., a następnie skierować do niego wniosek.

Należy bowiem zwrócić uwagę, iż Komisja Prawa Autorskiego, jako lista czterdziestu arbitrów nie jest organem w rozumieniu k.p.a., zaś taki walor otrzymał dopiero siedmioosobowy skład orzekający Komisji. Wynikało to z treści uchylonego przez Trybunał art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim, który stanowił jedyną podstawę do wyznaczania składów orzekających w sprawach tabel wynagrodzeń. Obecnie są wyznaczane wyłącznie składy trzyosobowe, powoływane na podstawie art. 108 ust. 5 ustawy o prawie autorskim, działające w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu przed sądem polubownym. Składy te są wyznaczane do rozpoznania konkretnych spraw i nie mają żadnych kompetencji w zakresie postępowania administracyjnego, nie mają więc charakteru organów administracji w rozumieniu art. 1 k.p.a. Ani ustawa, ani wydane na jej podstawie rozporządzenie z dnia 22 grudnia 1994 r., nie wyposażają też w żadne kompetencje Komisji jako listy arbitrów.

Przepisy te nie wskazują obowiązku ustalenia regulaminu działania Komisji, nie jest wyznaczany przewodniczący Komisji, a w związku z tym nie istnieje osoba ani żadne kolegium wewnętrzne, które mogłoby kierować pracami wszystkich arbitrów, zarządzać czynności procesowe, a tym bardziej merytoryczne. Nie można więc uznać, tak jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Komisja jest organem administracyjnym jako całość ze względu na posiadany substrat osobowy, skoro nie posiada żadnej wewnętrznej struktury, wskazanych zasad działania, a nawet podstawy do działania. Z uwagi na uchylenie art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim brak jest w chwili obecnej podstawy prawnej do powołaniu siedmioosobowego składu Komisji, który mógłby dokonać przekazania wniosku o wznowienie postępowania Ministrowi do rozpoznania.

W kontekście argumentów przedstawionych w ramach powyższego zarzutu wątpliwości budzi przyznanie waloru obowiązującego § 1 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 1994 r. oraz traktowanie go jako podstawy prawnej dla wyznaczania siedmioosobowych składów Komisji Prawa Autorskiego. Należy zwrócić uwagę, iż rozporządzenie to, jako akt wykonawczy, zostało wydane na podstawie ustawy o prawie autorskim, zaś jego interpretację należy przeprowadzić w oparciu o tę ustawę oraz ogólne zasady prawodawcze. Sam tytuł aktu wykonawczego nie może jeszcze decydować o tym, iż faktycznie znajdują się w nim przepisy, którym można przydawać charakter obowiązujący.

Przepis § 1 rozporządzenia po części powtarza regulację uchylonego art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim, a jego wartość dodana przejawia się w określeniu terminu, w jakim arbitrzy powinni zostać wyznaczeni oraz kryteriów, jakimi przy ich wyznaczaniu powinien się kierować Minister. Zatem uchylenie art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim, który faktycznie stanowił jedyną podstawą prawną wyznaczenia składów orzekających przez Ministra w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń spowodowało równoczesny brak możliwości powołania takiego składu w oparciu o omawiane rozporządzenie.

Niedopuszczalne jest, aby rozporządzenie jako akt niższej rangi niż ustawa, mogło modyfikować normy wskazane w ustawie, czy też je zastępować w razie ich uchylenia. Dlatego uchylenie art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim spowodowało, iż rozporządzenie przestało obowiązywać w zakresie, w jakim regulowało w sposób szczegółowy tryb wyznaczania siedmioosobowego składu orzekającego.

Zastosowanie w obecnej sytuacji przepisu § 1 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 1994 r., który z chwilą uchylenia art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim przestał się mieścić w granicach "wykonania" tej ustawy, stanowiłoby naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występowały wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony, bowiem wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną uzasadnienie wyroku sądu I instancji odpowiada niezbędnym wymogom określonym przywołanym przepisem. Zasadne było zwłaszcza powołanie się przez sąd na wykładnię przepisów prawa, zawartą w wyroku NSA z dnia 18 lutego 2009r. sygn. akt II OSK 909/08 – gdyż wykładnią tą sąd I instancji pozostawał związany na podstawie art. 190 p.p.s.a. Zasadniczy zaś wywód prawny zawarty w powyższym wyroku sprowadza się do stwierdzenia, że "...nie można z góry przyjąć, iż z uwagi na utratę mocy obowiązującej z dniem 1 września 2006 r. przepisu art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, organ może nie rozpoznać sprawy, w której wniesione zostało podanie o wznowienie postępowania z tej przyczyny, iż decyzja ostateczna została wydana na podstawie przepisu, co do którego Trybunał orzekł niezgodność z Konstytucją....

Nie ulega zaś wątpliwości, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli zostanie wniesione podanie o wznowienie postępowania, organ obowiązany jest to podanie załatwić...". Będący przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie wyrok sądu I instancji uwzględnia w pełni powyższy pogląd prawny.

Nie jest zasadny zatem także zarzut naruszenia art. 148 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku gdy podstawą wznowienia postępowania jest niekonstytucyjność aktu normatywnego, na którego podstawie została wydana decyzja ostateczna, skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Przedmiotem regulacji art. 148 § 1 k.p.a. są zatem wymagania formalne żądania wznowienia postępowania, dotyczące trybu wnoszenia żądania oraz terminu do jego wniesienia W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo przeprowadził wykładnię powołanego przepisu. Nie jest bowiem dopuszczalne prowadzenie wykładni tego przepisu w oderwaniu od całokształtu regulacji prawa do żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi zaś, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z zawartej w powyższym przepisie konstytucyjnym zasady demokratycznego państwa prawnego wynika prawo jednostki do tego, by władza publiczna działania kształtowała jej uprawnienia i obowiązki na podstawie konstytucyjnych aktów normatywnych. Art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania".

Zatem to z powyższy przepis Konstytucji RP przesądza o tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność z prawem aktu prawnego upoważnia stronę do żądania wznowienia postępowania. Wykładnia przepisów szczególnych – zwłaszcza o charakterze proceduralnym, która z uregulowania samego formalnego trybu wnoszenia żądania wznowienia postępowania powiązanego z niekonstytucyjnością art. 108 ust. 3 ustawy z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.) czyniłaby niemożliwym w istocie rozpoznanie i rozstrzygnięcie żądania strony wznowienia postępowania zakończonego decyzją opartą na tym przepisie, naruszałaby przepisy art. 2 w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zasadnie zatem w zaskarżonym wyroku Sąd wywodził, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania właściwość została wyłącznie przyznana organowi administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję ostateczną (art. 150 § 1 k.p.a.). Od tej reguły, jeżeli w sprawie decyzję ostateczną wydał minister, przepisy prawa nie dopuszczają wyjątku (art. 150 § 3 k.p.a.). To rozwiązanie prawne nie pozwala na formalistyczną wykładnię, że brak składów orzekających Komisji Prawa Autorskiego zamyka możliwość prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia. Komisja Prawa Autorskiego jest wprawdzie organem władzy publicznej wyposażonym w szczególne kompetencje, lecz w postępowaniu wznowieniowym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie ma uprawnienia do weryfikacji decyzji, może jedynie dysponować aktami sprawy. Dlatego też należy odpowiednio jedynie w tej sytuacji stosować art. 148 § 1 k.p.a. w związku z art. 65 § 1 k.p.a., który stanowi o obowiązku przekazania sprawy do organu właściwego, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego.

W tej sprawie żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione do organu właściwego merytorycznie w sprawie wznowienia postępowania i powinno zostać rozpatrzone w sposób uwzględniający konstytucyjne uprawnienia strony postępowania.

Zarzuty naruszenia § 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z 22 grudnia 1994r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu działania Komisji Prawa Autorskiego, wynagradzania jej członków, wysokości opłat za postępowanie przed tą Komisją oraz zasad ich wnoszenia (Dz. U. Nr 138, poz. 736 ze zm.) oraz art. 108§1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych nie są także usprawiedliwione. W tym miejscu należy powołać się na wiążącą sąd I instancji ocenę prawną zawartą w powoływanym wyżej wyroku NSA, zgodnie z którą "...utrata mocy obowiązującej art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych nie oznacza, iż zniesiony został organ Komisja Prawa Autorskiego. Powołanie tego organu wynika z art. 108 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, który nadal obowiązuje, a szczegółowe zasady i tryb działania Komisji określa powołane rozporządzenie Ministra Kultury i Sztuki z dnia 22 grudnia 1994 r., wydane na podstawie nadal obowiązującego przepisu art. 108 ust. 9 tej ustawy". Skarga kasacyjna w istocie zawiera polemikę z powyższym stanowiskiem, która na tym etapie sprawy jest niedopuszczalna.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji słusznie zatem wskazał, że w sensie ustrojowym Komisja Prawa Autorskiego istnieje, a niekonstytucyjność art. 108 ust. 3 powołanej ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oznacza utratę przez nią kompetencji do zatwierdzania tabel wynagrodzeń, lecz nie powoduje utraty bytu Komisji jako organu władzy publicznej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło niewątpliwie na możliwości funkcjonowania Komisji, lecz bynajmniej nie pozbawiło podstaw żądania strony, by jej wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną został rozpoznany procesowo.

W tym stanie sprawy, stwierdzając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego, wobec oddalenia skargi kasacyjnej na wyrok sądu I instancji uwzględniający skargę Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.