Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1294/20

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1089/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. K. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (zwanego dalej "[...]PWIS") z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania i wezwania do wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

W dniu 27 maja 2016 r. K. K. zwrócił się do [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (zwany dalej "[...] PIS") z wnioskiem o wydanie zezwolenia na ekshumację i przewiezienie szczątków ludzkich - matki W. K. z domu L., zmarłej 20 września 1997 r., pochowanej na Cmentarzu Komunalnym w [...] przy ul. [...] w celu pochowania w grobie rodzinnym na Cmentarzu Komunalnym w [...] ul. [...].

Decyzją z [...] czerwca 2016 r. [...]PIS zezwolił na dokonanie ekshumacji szczątków W. K..

Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...][...]PIS wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wydania K. K. zezwolenia na dokonanie ekshumacji szczątków ludzkich.

Kolejnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] [...]PIS zawiesił postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na ekshumację szczątków ludzkich. Wyjaśnił, że prawo do pochowania osoby zmarłej wraz z prawem do ekshumacji stanowi dobro osobiste zwane prawem do grobu, które chronione jest przepisami art. 23 i 24 k.c. Uprawnienia te mogą przysługiwać więcej niż jednej osobie. W tym wypadku ustalonymi przez [...]PIS stronami są K. K. i A. K.. Wobec rozbieżności ich stanowisk niezbędne było rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd. Postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem z [...] października 2016 r. [...]PWIS.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Rz 1645/16 uchylił ww. postanowienie [...]PWIS oraz poprzedzające je postanowienie [...]PIS z [...] sierpnia 2016 r. Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na dokonanie ekshumacji zostało zakończone zatem brak było możliwości jego zawieszenia.

Następnie [...]PIS decyzją z dnia [...] października 2017 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] i odmówił wydania zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji i przewiezienie szczątków ludzkich – W. K. uznając, że nie było możliwości wydania zgody na ekshumację szczątków W. K. w sytuacji gdy w jednej trumnie znajdują się szczątki dwóch zmarłych osób, a spór między osobami uprawnionymi do ekshumacji nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym. Wyżej wymienione rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją [...]PWIS z [...] grudnia 2017 r.

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Rz 309/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzję [...]PWIS oraz poprzedzającą ją decyzję [...]PIS z dnia [...] października 2017 r, a także postanowienie [...]PIS z [...] czerwca 2016 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji oraz postanowienie z [...] lipca 2016 r. o wznowieniu postępowania. W ocenie Sąd pismo uznane przez organ jako wniosek o wznowienie postępowania powinno zostać zakwalifikowane jako odwołanie od decyzji [...]PIS z [...] czerwca 2016 r. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że ponownie prowadząc postępowanie organ powinien ustalić, czy i w jakim zakresie u podstaw sprzeciwu A. K. legły względy związane z prawem do dysponowania grobem lub szczątkami ludzkimi, a w jakim osoba ta wyraża jedynie sprzeciw wobec możliwego objęcia ekshumacją i przewiezieniem szczątków jego matki, które zostały pochowane w grobie i złożone do nowej trumny razem ze szczątkami matki skarżącego.

W tym zakresie konieczne jest ustalenie na podstawie dostępnych środków dowodowych, czy do złożenia w jednej trumnie szczątków co najmniej dwóch osób w ogóle doszło i czy jest możliwa identyfikacja tych szczątków bez konieczności przeprowadzania szczegółowych badań laboratoryjnych, dla których podstawą nie może być art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach. Organy administracji sanitarnej nie mają bowiem kompetencji do przeprowadzania badań identyfikacyjnych w postępowaniu w sprawie o wydanie zezwolenia na ekshumację i przewiezienie szczątków ludzkich.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...][...] PWIS uchylił decyzję [...] PIS z [...] czerwca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. [...]PIS odmówił wydania K. K. zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji szczątków matki W. K. z grobu rodzinnego w K. i ich przewiezienia w celu pochowania na Cmentarzu Komunalnym w [...].[...]PWIS decyzją z [...] stycznia 2019 r. uchylił decyzję ww. organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...][...]PIS zawiesił postępowanie w sprawie wydania zezwolenia K. K. na ekshumację szczątków ludzkich - matki W.K. zmarłej w dniu 20 września 1977 r. i pochowanej w grobie murowanym rodzinnym na Cmentarzu Komunalnym w [...] na wniosek z dnia 27 maja 2016 r. w związku z zaistnieniem sporu pomiędzy osobami uprawnionym do ekshumacji, do czasu jego rozstrzygnięcia przez właściwy sąd powszechny, a także wezwał wnioskodawcę do wystąpienia, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się postanowienia, do właściwego Sądu Okręgowego Wydział Cywilny, o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu i do poinformowania o tym fakcie [...]PIS. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że rozstrzygnięcie sporu między stronami przy braku zgody wszystkich uprawnionych może nastąpić tylko w drodze procesu cywilnego toczącego się na skutek powództwa o zobowiązanie do złożenia stosownego oświadczenia woli.

Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez K. K. [...]PWIS postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. [...]PWIS podzielił stanowiska organu I instancji, iż zakończenie postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego K. K. zarzucił postanowieniu [...]PWIS:

1. - naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyznanie przymiotu strony W. L. i A. L., w sytuacji gdy osoby te nie są objęte dyspozycją art. 10 ustawy o cmentarzach, nie posiadają interesu prawnego w wyniku niniejszego postępowania, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w postępowaniu wystąpił spór pomiędzy stronami;
2. - naruszenie art. 10 ustawy o cmentarzach poprzez dokonanie błędnej subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, że art. 10 ustawy o cmentarzach może być zastosowany wobec wszystkich osób w nim wymienionych bez prawa pierwszeństwa, w sytuacji gdy jednoznaczna treść tego przepisu nakazuje przyjąć, że osoby wymienione w dalszej kolejności mają pierwszeństwo do decydowania o miejscu pochówku dopiero wtedy, gdy brak jest osób wymienionych w bliższej kolejności, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 15 ustawy o cmentarzach.

W odpowiedzi na skargę [...]PWIS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1089/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. K. na postanowienie [...]PWIS z dnia [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że prawo do pochowania zwłok osoby zmarłej (art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach) wraz z prawem do ekshumacji (art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach) oraz prawo do kultywowania pamięci o niej stanowi dobro osobiste, zwane prawem do grobu, chronione przepisami art. 23 i 24 k.c. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach nie zastrzega na rzecz pewnych osób prawa pochowania zwłok z pierwszeństwem przed prawem innych osób, jedynie stanowi, komu przysługuje prawo pochowania. Każda z osób wymienionych w art. 10 ust. 1 władna jest przystąpić do wykonania prawa pochowania, a inna z osób należących do tego kręgu może skutecznie domagać się stosownego zaniechania jedynie wtedy, gdy wspomniane działanie przedstawia się jako bezprawne.

Przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach nie zastrzega na rzecz pewnych osób prawa ekshumacji z pierwszeństwem przed prawem innych osób. W wypadku sporu między osobami, którym przysługuje prawo ekshumacji, osoba uprawniona do niej, może skutecznie domagać się zobowiązania innej uprawnionej osoby do złożenia stosownego oświadczenia woli dopiero wtedy, gdy dobro osobiste osoby domagającej się ekshumacji (sfera kultu dla zmarłego) zostaje zagrożone cudzym działaniem bezprawnym w takim stopniu, że samo zaniechanie tego działania, przedstawia się jako niewystarczające (art. 15 ust. 1 w zw. z art. 24 k.c.). Prawo osobiste do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest bowiem prawem wspólnym wszystkich żyjących członków najbliższej rodziny zmarłego. W wypadku sporu między osobami, którym przysługuje prawo ekshumacji, osoba uprawniona do niej, może skutecznie domagać się zobowiązania innej osoby uprawnionej do złożenia stosownego oświadczenia woli.

W ocenie Sądu w sprawie istnieje spór co do kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku, jak i wyrażenia zgody na ekshumację szczątków W. K. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo A. K. z 7 czerwca 2016 r., z którego wynika, że w 1997 r. szczątki jego matki S. K. oraz W. K. zostały wymieszane i zebrane do jednej trumny, bez identyfikacji. Powyższe potwierdziła także A. L. Z akt sprawy wynika także, że organ prowadził postępowania mające na celu usunięcie wątpliwości co do zawartości grobowca oraz mające na celu ustalenie czy do wspólnej trumny nie złożono szczątków więcej niż dwóch osób zmarłych (W. K. i S. K.). Z pisma Zarządcy Cmentarza Komunalnego w [...] z dnia 10 czerwca 2016 r., wynika natomiast, że w grobie rodzinnym oznaczonym nr [...],[...] pochowanych jest 7 osób. Zaś z oświadczenia W. L. z 26 września 2017 r., że wraz z żoną A. L. od 1999 r. przejął opiekę nad grobowcem, zaś wiosną 1997 r. za przyzwoleniem jego matki J. L. złożono do jednej trumny szczątki osób pochowanych wcześniej. Powyższe potwierdziła A.L. w piśmie z 25 września 2017 r., a także A. K., który oświadczył, że wyraził zgodę na zebranie szczątków i ich zabezpieczenie.

Powzięte przez organu wątpliwości: czy doszło do złożenia w jednej trumnie szczątków dwóch (lub więcej) osób, czy istnieje w ogóle możliwość ich identyfikacji bez konieczności przeprowadzania szczegółowych badań laboratoryjnych, dla których podstawą nie może być art. 15 ustawy o cmentarzach, a także wątpliwości w zakresie kręgu krewnych w linii prostej i bocznej oraz powinowatych w linii prostej W. K. powodowały, że organ I instancji podjął czynności zmierzające do ich wyjaśnienia.

Przeprowadzone postępowanie dowodowe nie pozwoliło na jednoznaczne stwierdzenie przez organ czy doszło do pomieszania szczątków ludzkich. Osoby które wyraziły zgodę na złożenie do jednej trumny szczątków nie żyją, a osoby zgłaszające ten fakt zostały tylko o tym poinformowane i nie były obecne przy tym zdarzeniu. W tej sytuacji w ocenie Sądu zasadnie organy uznały, że istnieje spór pomiędzy uprawnionymi do ekshumacji szczątków W. K. i S. K., a zatem, że rozstrzygniecie przez sąd powszechny spornego prawa do dysponowania szczątkami złożonymi we wspólnym grobowcu, stanowi zagadnienie wstępne, to zaś uzasadniało zawieszenie postępowania na mocy art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Konieczne jest bowiem rozstrzygnięcie i ustalenie przez sąd powszechny kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku i wyrażenia zgody na ekshumację szczątków W. K. Otwarcie grobu, sprawdzenie jego zawartości, czy wykonanie szczegółowych badań w celu identyfikacji nie należy do kompetencji organów inspekcji sanitarnej.

Rozstrzygniecie sporu może nastąpić jedynie na drodze sądowej przed sądem powszechnym, bowiem to do kompetencji tych sądów należy rozstrzyganie sporów co do prawa do dysponowania grobem rodzinnym. Zatem skarżący winien w pierwszej kolejności zwrócić się do sądu powszechnego o ustalenie, że jest jedyną osobą uprawnioną do dysponowania grobem, dopiero po uzyskaniu takiego orzeczenia, możliwe będzie merytoryczne rozpoznanie przez organ inspekcji sanitarnej, wniosku o zgodę na ekshumację szczątków matki skarżącego.

W skardze kasacyjnej K.K. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 i 15 ust. 1 pkt 1 ustawy cmentarzach w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo nieustalenia przez organ administracji przesłanek pozwalających na zawieszenie postępowania i wezwanie K. K. do wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu dotyczącego miejsca pochówku W. K. z domu L., a mianowicie stopnia pokrewieństwa W. L. i A. K. w stosunku do W.K., wobec jednoznacznego zaprzeczenia strony postępowania tj. K. K., jakoby osoby te należały do kręgu osób, którym przysługuje prawo (obowiązek) pochówku zmarłej, przy jednoczesnym bezkrytycznym przyjęciu tejże okoliczności do ustaleń faktycznych przez Sąd I instancji pomimo niezgromadzenia przez organ administracji w aktach sprawy stosownych dowodów z dokumentów, zwłaszcza odpisów aktów stanu cywilnego;
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 100 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 i 15 ust. 1 pkt 1 ustawy cmentarzach w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo błędnej i dowolnej oceny materiału dowodowego przez organ administracji, co do istnienia podstaw do zawieszenia postępowania i wezwania K. K. do wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu dotyczącego miejsca pochówku W. K. z domu L., wobec braku sporu pomiędzy K. K., W. L. i A. K., albowiem dwaj ostatni wskazali jednoznacznie, że sprzeciwiają się ekshumacji zwłok innych osób mogących leżeć we wspólnym grobowcu, tj. żądają przeprowadzenia ekshumacji z zachowaniem należytej staranności (oddzielenia zwłok), nie sprzeciwiając się jednak ekshumacji samej W. K., co wynika bezpośrednio z akt sprawy;
3. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.c.c.z., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż organ administracji II stopnia w uzasadnieniu uznał, że:
4. a. K. K. winien wystąpić o rozstrzygnięcie do sądu powszechnego kwestii niepodlegającej rozpoznaniu przez sądy powszechne, a mianowicie ustalenia kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku i wyrażenia zgody na ekshumację, a także "ustalenia stanu grobowca", przez co należy rozumieć okoliczność faktyczną, a nie prawo lub stosunek prawny, mogący mieć w sprawie charakter kwestii prejudycjalnej, o której przesądzić może sąd powszechny, które to okoliczności winny być zbadane i ustalone przez organ administracji;
5. b. K.K. winien wystąpić do sądu o ustalenie, że jest jedyną osobą uprawnioną do dysponowania grobem, które to ustalenie w okolicznościach sprawy nie ma żadnego materialnoprawnego znaczenia;
6. 4) art. 134 § 1 p.p.s.a. i 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie stanu faktycznego sprawy i nierozpoznanie jej istoty, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że obowiązki K. K. w sądzie powszechnym wynikające z postanowienia organu administracji I stopnia polegają na:
7. a. ustaleniu, że jest jedyną osobą uprawnioną do dysponowania grobem;
8. b. ustaleniu kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku i wyrażenia zgody na ekshumację oraz ustalenie "stanu grobowca" (roszczenie nieznane w postępowaniu cywilnym, gdyż okoliczności te winny być ustalone w postępowaniu administracyjnym);
9. c. rozstrzygnięciu sporu dotyczącego ekshumacji S. K., podczas gdy został on zobowiązany jedynie do rozstrzygnięcia sporu dotyczącego ekshumacji W. K. w trybie art. 64 kodeksu cywilnego, tj. w procesie o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na ekshumację przez osoby należące do kręgu określonego w art. 10 ust. 1 ustawy cmentarzach;
10. 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 zdanie pierwsze oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego i niezrozumiałego uzasadnienia, w zakresie stanu sprawy i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, obejmującego rozważania dotyczące kwestii w sprawie nie mających znaczenia, nie stanowiących przedmiotu rozstrzygnięcia organu administracji, względnie prowadzących do niedopuszczalnych w okolicznościach sprawy wniosków;
11. 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 100 k.p.a., 75 § 1 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., 7 k.p.a.,7b k.p.a. i 8 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo przedwczesnego zawieszenia postępowania przez organ administracji i wezwania K. K. do rozstrzygnięcia sporu przed sądem powszechnym, wobec niedopuszczenia koniecznego już na tym etapie postępowania w sprawie dowodu z oględzin i w konsekwencji nieustalenia, czy do złożenia w jednej trumnie szczątków co najmniej dwóch osób w ogóle doszło i czy jest możliwa identyfikacja tych szczątków bez konieczności przeprowadzenia szczegółowych badań laboratoryjnych, które to ustalenia — zgodnie z zasadami logiki, proporcjonalności oraz rzetelnego postępowania — winny być dokonane przez organ administracji przed zawieszeniem postępowania i wezwaniem K. K. do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie sporu, co stanowiło jednocześnie pominięcie przez organ administracji wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 309/18, co do wskazań odnośnie dalszego postępowania w sprawie.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie od [...]PWIS na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjnej [...]PWIS wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej oparto o podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ocenę zarzutów kasacyjnych należy poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji. Nie chodzi więc o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany wskazać, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pomimo częściowo zasadnej argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, zarzuty w niej przedstawione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Istota zarzutów podniesionych w pkt 1-5 skargi kasacyjnej koncentruje się wokół błędnego przedstawienia w uzasadnienia wyroku okoliczności mających uzasadniać zawieszenie postępowania administracyjnego. Dlatego też do zarzutów tych Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się łącznie.

Tytułem wstępu wskazać trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie [...]PWIS z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...]PIS z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...]. Organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie wydania skarżącemu kasacyjnie zezwolenia na ekshumację szczątków matki W. K. Organ ten uznał, że w sprawie wystąpił spór między osobami uprawnionymi do żądania ekshumacji zwłok, a spór ten może zostać rozstrzygnięty tylko w drodze procesu cywilnego toczącego się na skutek powództwa o zobowiązanie do złożenia stosownego oświadczenia woli.

Postępowanie administracyjne prowadzone było w oparciu przepisy ustawy o cmentarzach. Zgodnie z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach do pochowania zwłok i tym samym do żądania ekshumacji zwłok i szczątków zmarłego mają wszystkie podmioty wskazane w katalogu ustawowym, a więc:

1. 1) pozostały małżonek;
2. 2) krewni zstępni;
3. 3) krewni wstępni;
4. 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa;
5. 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia.

Podmioty należące do powyższego katalogu z mocy ustawy należą do kręgu stron postępowania o wydanie zezwolenia na ekshumację zwłok lub szczątków zmarłego. W orzecznictwie przyjmuje się, że ewentualny spór między osobami, którym przysługuje prawo pochowania zwłok i prawo ekshumacji nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym. Prawo pochowania zwłok osoby zmarłej (wraz z prawem do ekshumacji) oraz pamięć o niej stanowi bowiem dobro osobiste, chronione przepisami prawa cywilnego (art. 23 i 24 k.c.), a do ochrony dóbr osobistych powołany jest sąd powszechny. Prawo osobiste do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest prawem wspólnym wszystkich żyjących członków najbliższej rodziny zmarłego. Z istoty tej wspólności wynika, że do ekshumacji wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych (wyrok SN z 25 kwietnia 1966 r., II CR 106/66, LEX nr 5977). W wypadku sporu między osobami, którym przysługuje prawo ekshumacji, osoba uprawniona do niej, może zatem skutecznie domagać się zobowiązania innej osoby uprawnionej do złożenia stosownego oświadczenia woli (wyrok SN z 7 czerwca 1966 r., I CR 346/65) na drodze procesu cywilnego toczącego się na skutek powództwa o zobowiązanie do złożenia stosownego oświadczenia woli - (art. 23 i 24 w zw. z art. 64 k.c. w zw. z art. 1047 § 1 k.p.c.) (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia: 22 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1620/08; 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1383/10 oraz z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1646/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając to na uwadze w ocenie Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo częściowo zasadnej argumentacji, zarzuty podniesione w pkt 1-5 skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do jej uwzględnienia.

Autor skargi kasacyjnej trafnie wskazuje, że Sąd I instancji w oderwaniu od materiałów zebranych w aktach sprawy uznał, że zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postepowania w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie ekshumacji szczątków W. K. była konieczność wcześniejszego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sporu co do zawartości grobu tj. czy nie doszło do pomieszkania zwłok. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że treść sentencji postanowienia [...]PIS z dnia [...] czerwca 2019 r., z uwagi na sposób jej sformułowania może budzić pewne wątpliwości. W sentencji postanowienia [...]PIS w sposób mało precyzyjny wskazał wprawdzie, że podstawą zawieszenie postępowania była konieczność rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sporu pomiędzy osobami uprawnionym do ekshumacji. Niemniej jednak uważna lektura uzasadnienia tego postanowienia wskazuje już jednoznacznie, że rozstrzygnięcia przed sądem powszechnym wymaga kwestia zgody osób uprawnionych do wyrażenia zgody na ekshumację w drodze powództwa o zobowiązanie do złożenia stosownego oświadczenia woli.

Takie stanowisko organu administracji podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną. W sytuacji bowiem gdy w postępowaniu dotyczącym ekshumacji zwłok wystąpiły rozbieżne w tym zakresie stanowiska prezentowane przez uprawnione osoby, to organ prowadzący postępowanie, powinien na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie, gdyż rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny w sprawie z powództwa o zobowiązanie do złożenia stosownego oświadczenia woli.

Zasadnie również autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż w sprawie konieczne było ustalenie przez sąd powszechny kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku i wyrażenie zgody na ekshumację szczątków W. K. Ustalenie kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o przeprowadzenie ekshumacji zwłok konkretnej osoby jest bowiem obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowania i dokonane powinno zostać w oparciu o normę wynikająca z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach. Ustaleń w tym zakresie dokonał organ I instancji, czemu dał wyraz na stronie 4 uzasadnienia postanowienia wskazując osoby, które uznał za strony postępowania.

Jednocześnie na stronie 3 tego uzasadnienia organ ustalił osoby pochowane w spornym grobie oraz dokonał analizy stopnia pokrewieństwa tych osób z osobami uznanymi w konsekwencji za strony niniejszego postępowania. Dlatego też całkowicie niezrozumiałym jest stanowisko Sądu I instancji jakoby rozstrzygnięcia przez sad powszechny wymagało ustalenie osób uprawnionych do złożenia wniosku u dokonanie ekshumacji.

Niemniej jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienia wskazane w pkt 1-5 skargi kasacyjnej nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem organy administracji zasadnie przyjęły, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez sąd powszechny i w konsekwencji skarga złożona przez K. K. podlegałby oddaleniu.

Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał, zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 100 k.p.a., 75 § 1 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., 7 k.p.a.,7b k.p.a. i 8 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. mający polegać na oddaleniu skargi pomimo nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin i w konsekwencji nieustalenia, czy do złożenia w jednej trumnie szczątków co najmniej dwóch osób w ogóle doszło i czy jest możliwa identyfikacja tych szczątków bez konieczności przeprowadzenia szczegółowych badań laboratoryjnych. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podjęły niezbędne czynności mające na celu ustalenie stanu zawartości grobowce, do przeprowadzenia których organy zostały zobowiązane prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2018 r. Wbrew argumentacji autora skargi kasacyjnej do obowiązków tych nie należało dokonanie oględzin grobu z udziałem biegłego.

Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji do uprawnień organów inspekcji sanitarnej w postepowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na dokonanie ekshumacji zwłok nie należy dokonanie badań szczątków znajdujących się w grobowcu w celu ich identyfikacji.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pomimo częściowej (nieistotnej) zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Bez wątpienia zaskarżonej orzeczenie Wojewódzkiego sadu Administracyjnego w Rzeszowie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt I FSK 1022/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.