Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1295/20

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na opisaną w sentencji uchwałę Rady Miasta [...] z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej pn. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 22 marca 2019 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej jako: Stowarzyszenie) wystąpiło ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. uchwałę Rady Miasta [...] z [...] lutego 2019 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta [...] nr [...] w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej pn. [...]. Stowarzyszenie podniosło, że do jego celów statutowych należy ochrona środowiska, działania na rzecz ekologii, ochrony przyrody ożywionej, nieożywionej oraz krajobrazu, a także prowadzenie działalności naukowej, edukacyjnej, dydaktycznej, turystycznej i rekreacyjnej w zakresie celów statutowych.

Na wezwanie sądowe, Stowarzyszenie wskazało, że interes prawny lub uprawnienie do wniesienia skargi wywodzi z: art. 1, art. 5, art. 7, art. 9, art. 12, art. 16 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 58 ust. 1, art. 61 ust. 1 (prawo do konsultacji społecznych), art. 74 ust. 1-4, art. 78, art. 87 ust. 1-2, art. 91 ust. 1-3, art. 94 Konstytucji; art. 3 ust.1 pkt 10, art. 29-43, a nadto art. 44, art. 45 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.); art. 101 ust. 1 – 4 w zw. z art. 94 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.); dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/147/EC z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz. Urz. UE L z 2010 r., nr 20 ze zm.); dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 roku w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz.

UE L nr 206); art. 25 - 39 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.), w szczególności w zakresie ochrony obszarów Natura 2000; rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura (Dz.U. z 2014 r., poz. 1713), w zakresie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz obszarów Natura 2000; Konwencji z Aarchus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach środowiska (uchwalonej przez Europejską Komisję Gospodarczą ONZ w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzonej decyzją Rady Unii Europejskiej Nr 2005/370/WE w dniu 17 lutego 2005 r.); dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2003/35/WE przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającą w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE, przyjętej przez Parlament Europejski i Radę UE w dniu 26 maja 2003 r. oraz rozporządzenie (WE) nr 1367/2006.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 30 lipca 2019 r. (II SA/Sz 411/19), skargę Stowarzyszenia na przedmiotową uchwałę odrzucił.

Postanowieniem z 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3303/19, Naczelny Sąd Administracyjny ww. postanowienie Sądu I instancji uchylił i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie postanowienia z 30 lipca 2019 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 166 p.p.s.a.), gdyż Sąd I instancji pominął ocenę legitymacji Stowarzyszenia w zakresie przepisów wskazanych przez stronę aktów prawnych.

W wyniku ponownego rozpoznania skargi Stowarzyszenia, zaskarżonym postanowieniem z 13 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ponownie skargę Stowarzyszenia odrzucił stwierdzając, że Stowarzyszenie nie wykazało, iż w sprawie został naruszony jego interes prawny.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd przypomniał, że skargę na uchwałę samorządu terytorialnego wnosi się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., podstawą skutecznego wniesienia skargi jest wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Interes ten powinien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 października 2013 r. I OSK 1209/13; 10 lutego 2015 r. I OSK 2349/14; 7 marca 2013 r. II GSK 1183/11; 24 stycznia 2013 r. II OSK 2400/12)

Zdaniem Sądu I instancji, skarżące Stowarzyszenie takim interesem w niniejszej sprawie się nie legitymuje. Organizacja społeczna nie może skarżyć uchwał organu gminy w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, bowiem nie jest to wówczas działanie z uwagi na naruszenie własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie powyższego przepisu być nie może. Dla uznania legitymacji skargowej organizacji społecznej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest zatem wystarczające powiązanie przedmiotu kwestionowanej uchwały z celami statutowymi i z zakresem działania tej organizacji, bez wykazania przez nią własnego interesu prawnego.

W odniesieniu do wskazanych przez Stowarzyszenie przepisów prawa, uwzględniając wskazania co do dalszego postępowania wynikające z postanowienia NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3303/19, Sąd stwierdził, co następuje:

1. 1. przepisy art. 1, art. 5, art. 7, art. 9, art. 12, art. 16 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 58 ust. 1, art. 61 ust. 1 (prawo do konsultacji społecznych), art. 74 ust. 1-4, art. 78, art. 87 ust. 1-2, art. 91 ust. 1-3, art. 94 Konstytucji zawierają normy ogólne dotyczące określenia Rzeczpospolitej Polskiej jako dobra wspólnego wszystkich obywateli, zasady zrównoważonego rozwoju, praworządności, przestrzegania prawa międzynarodowego, wolności zrzeszania się, roli i uprawnień samorządu terytorialnego, prawa do sądu bez nieuzasadnionej zwłoki, zasady jawności postępowania, wolności zrzeszania się, prawa obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej, obowiązku ochrony środowiska, prawa do bezpieczeństwa ekologicznego, prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji, katalogu źródeł prawa RP, pierwszeństwa ratyfikowanej umowy przed ustawami, zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego. Zdaniem Sądu, ww. przepisy nie określają takich praw i obowiązków, z których można wywieść legitymację skargową do kwestionowania zaskarżonej uchwały, bowiem nie formułują one w sposób bezpośredni obowiązku bądź uprawnienia dla strony skarżącej, podlegającego wprost ochronie materialnoprawnej.
2. 2. przepisy art. 3 ust.1 pkt 10, art. 29-43, art. 44, art. 45 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – zawierają wyjaśnienie pojęcia organizacji ekologicznej, określają zasady udziału społeczeństwa w ochronie środowiska, w tym dotyczące składania uwag i wniosków, obowiązku informacyjnego, udziału społeczeństwa w opracowywaniu dokumentów. Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie wskazała na czym miałoby polegać naruszenie ww. przepisów oraz wszystkich innych ww. ustawy (cała ustawa zawiera 174 artykuły), z których miałby wynikać jej interes prawny do kwestionowania zaskarżonej uchwały.
3. 3. przepisy art. 101 ust. 1 – 4 w zw. z art. 94 ust. 1 - 2 ustawy o samorządzie gminnym regulują tryb i zasady wnoszenia skarg do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy z powodu ich niezgodności z prawem. Niezrozumiałe jest, w ocenie Sądu, powoływanie się na ww. przepisy, skoro Stowarzyszenie skorzystało z uprawnienia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, tym samym brak podstaw do uznania, że wynikający z ww. przepisów interes prawny strony skarżącej został naruszony;
4. 4. dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/147/EC z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa – zawiera 18 artykułów, które regulują kwestie ochrony wszystkich gatunków ptactwa występujących naturalnie w stanie dzikim na europejskim terytorium Państw Członkowskich UE. Ma ona na celu ochronę tych gatunków, gospodarowanie nimi oraz ich kontrolę i ustanawia reguły ich eksploatacji. Nakłada na państwa członkowskie obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych środków w celu zachowania populacji gatunków określonych w art. 1 na poziomie, który odpowiada w szczególności wymogom ekologicznym, naukowym i kulturowym, mając na uwadze wymogi ekonomiczne i rekreacyjne lub w celu dostosowania populacji tych gatunków do tego poziomu. Mając na uwadze założenia ww. dyrektywy, skierowanej co do zasady do Państw Członkowskich UE i regulującej ich obowiązki w zakresie ochrony wszystkich gatunków ptactwa występujących naturalnie w stanie dzikim oraz brak wskazania przez Stowarzyszenie konkretnej normy prawnej, z której można byłoby wywieść jej interes prawny oraz na czym miałoby polegać jego naruszenie, Sąd uznał, że ww. przepisy nie naruszają indywidualnego, wynikającego z normy prawa materialnego interesu prawnego strony skarżącej.
5. 5. dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 roku w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – zawiera 24 artykuły, które regulują kwestie zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory na europejskim terytorium Państw Członkowskich, do którego stosuje się Traktat. Również w tym przypadku strona skarżąca nie wskazała na czym miałoby polegać naruszenie ww. przepisów, z których miałby wynikać jej interes prawny do kwestionowania zaskarżonej uchwały.
6. 6. art. 25 - 39 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w szczególności w zakresie ochrony obszarów Natura 2000 – powołane przepisy określają jakiego rodzaju obszary obejmuje sieć obszarów Natura 2000, upoważnienie dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in. typów siedlisk przyrodniczych oraz gatunki będące przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, projekt listy obszarów Natura 2000, specjalne obszary ochrony siedlisk, zmiany obszaru Natura 2000, plan ochrony obszaru Natura 2000, ocenę realizacji ochrony, organ i sposób wykonywania nadzoru nad funkcjonowaniem obszarów Natura 2000, zakaz pogarszania stanu siedlisk, zezwolenie na działania mogące pogorszyć stan siedlisk, ustalenie zakresu wykonania kompensacji przyrodniczej, zastąpienie zezwolenia decyzją, działalność na obszarach Natura 2000, nakaz wstrzymywania działań, działania zapobiegawcze i naprawcze, obowiązek prowadzenia badań, odpowiedzialność solidarna, informacje o zakończeniu działań, raporty i notyfikacje oraz koszty związane z wdrożeniem i funkcjonowaniem sieci obszarów Natura 2000 w zakresie nieobjętym finansowaniem przez Wspólnotę. Zdaniem Sądu, ww. przepisy nie określają takich praw i obowiązków, z których można wywieść legitymację skargową do kwestionowania zaskarżonej uchwały, bowiem nie formułują one w sposób bezpośredni obowiązku bądź uprawnienia dla strony skarżącej.
7. 7. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura w zakresie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz obszarów Natura 2000. Rozporządzenie to określa typy siedlisk przyrodniczych oraz gatunki będące przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, w tym siedliska przyrodnicze i gatunki o znaczeniu priorytetowym, oraz wymagające ochrony w formie wyznaczenia obszarów Natura 2000, a także kryteria wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania za obszary mające znaczenie dla Wspólnoty i wyznaczenia jako specjalne obszary ochrony siedlisk oraz obszarów kwalifikujących się do wyznaczenia jako obszary specjalnej ochrony ptaków. Zdaniem Sądu, przepisy te nie zawierają norm prawnych, z których można byłoby wywieść interes prawny Stowarzyszenia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
8. 8. Konwencja z Aarchus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach środowiska, uchwalona przez Europejską Komisję Gospodarczą ONZ w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzona decyzją Rady Unii Europejskiej Nr 2005/370/WE w dniu 17 lutego 2005 r. – zawiera 30 artykułów odnoszących się do zobowiązań podjętych przez stronę Konwencji w zakresie podejmowania przez nią niezbędnych ustawodawczych, administracyjnych i innych środków, włączając w to środki zapewniające zgodność pomiędzy postanowieniami realizującymi postanowienia niniejszej konwencji odnoszące się do informacji, udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, jak również właściwe środki egzekucyjne, dla ustanowienia i utrzymania jasnych, przejrzystych i spójnych ram dla realizacji postanowień niniejszej konwencji. Również w tym przypadku strona skarżąca nie wskazała na czym miałoby polegać naruszenie ww. przepisów, z których miałby wynikać jej interes prawny do kwestionowania zaskarżonej uchwały;
9. 9. dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2003/35/WE przewidująca udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE, przyjęte przez Parlament Europejski i Radę UE w dniu 26 maja 2003 r. oraz rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów wspólnoty wydanego przez Parlament Europejski i Radę UE w dniu 6 września 2006r. w zakresie w jakim z wyłączeniem udziału społeczeństwa oraz organizacji ekologicznych wyłączono obszary Natura 2000 na terenie Miasta Ś. ze szczególnej ochrony prawnej, wynikającej z prawa polskiego i unijnego. Niniejsza dyrektywa zawiera 8 artykułów i skierowana jest do Państw Członkowskich UE. Celem niniejszej dyrektywy jest przyczynienie się do wprowadzenia w życie zobowiązań wynikających z Konwencji z Aarhus, w szczególności poprzez zapewnienie udziału społeczeństwa względem sporządzania niektórych planów i programów odnoszących się do środowiska oraz poprawienie udziału społeczeństwa i ustanowienie przepisów w sprawie dostępu do wymiaru sprawiedliwości. W ocenie Sądu, przepisy ww. dyrektywy nie formułują w sposób bezpośredni obowiązku bądź uprawnienia dla skarżącego Stowarzyszenia, podlegającego wprost ochronie materialnoprawnej, innymi słowy nie zawierają przepisu określającego interes prawny organizacji społecznych do wniesienia skargi czy uczestnictwa w postępowaniach sądowych zainicjowanych skargą na akty, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Postanowienie z 13 lutego 2020 r. skargą kasacyjną zaskarżyło w całości Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], zarzucając wydanie go z naruszeniem:

I/ przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1/ obrazę przepisu art. 58 § 1 punkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 punkt 5 i 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powodu błędnego przyjęcia, że nie został naruszony interes prawny lub uprawnienie stowarzyszenia wpisanego do Krajowego Rejestru Sądowego, posiadającego osobowość prawną, z działalnością statutową w szczególności w zakresie ochrony środowiska, działania na rzecz ekologii ochrony przyrody ożywionej i nieożywionej oraz krajobrazu, wskutek uchwalonej uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej pn. [...] i przez to naruszenie w szczególności:

1. - art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 5, art. 9, art. 16 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1, art. 74 ust. 1, art. 74 ust. 2, art. 74 ust. 3, art. 74 ust. 4, art. 184 Konstytucji, wobec odmowy kontroli sądowej trybu uchwalania i treści zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...], będącej aktem ze sfery działalności administracji publicznej,
2. - ustawy o samorządzie gminnym, a szczególności przepisu art. 101 ustęp 1 w związku z art. 101 ustęp 3 ustawy,
3. - ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.), a w szczególności art. 25 ust. 1 punkt 1 - 3 i art. 25 ust. 2, art. 26, art. 27 ust. 1-3, art. 27a ust. 1-4, art. 28 ust. 1 - 13, art. 29 ust. 1 - 10, art. 30 ustęp 1-3, art. 31, art. 32 ustęp 1-5, art. 33 ustęp 1-3, art. 34 ust. 1 -2, art. 35 ust. 1-7, art. 35, art. 36 ust. 1 -3, art. 38 ustawy;
4. - rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 z dnia 13 kwietnia 2010 r. (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1713), w zakresie określenia typów siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, w tym siedlisk przyrodniczych i gatunków o znaczeniu priorytetowym, oraz wymagających ochrony w formie wyznaczenia obszarów Natura 2000, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania za obszary mające znaczenie dla Wspólnoty i wyznaczenia jako specjalne obszary ochrony siedlisk oraz obszarów kwalifikujących się do wyznaczenia jako obszary specjalnej ochrony ptaków,
5. - dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. L 206 z 22.7.1992, str. 7)
6. - dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz. Urz. UE L 20/7);
7. - ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008 r. (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 z e zm.), a zwłaszcza art. 29, art. 30 ustawy,
8. - rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.), w zakresie przedsięwzięć oddziałujących na środowisko;
9. - ustawy o samorządzie gminnym, a zwłaszcza przepisu art. 5 ust. 1-3 w związku z art. 5a ust. 1 i 2 ustawy, art. 20 ust. 1 i 1a w związku z art. 20 ust. 6 ustawy, w zakresie zasad i trybu zwołania sesji nadzwyczajnej w dniu 21 lutego 2019 roku i uchwały podjętej w tym trybie,
10. - przepisów uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2009r" Nr [...] w sprawie statutu Gminy Miasto [...] (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 16 lipca 2009r., Nr 50, poz. 1247 ze zmianami, a zwłaszcza w zakresie § 27 - 36 Statutu w zakresie zasad działania komisji stałych, zadań komisji stałych, w tym przede wszystkim Komisji Uzdrowiskowej i Rozwoju Turystyki, § 37 -§ 62 Statutu w zakresie trybu pracy Rady Miasta, § 87 - § 90 w zakresie powołania, łączenia, podziału i zniesienia jednostek pomocniczych,
11. - przepisów uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie ustanowienia [...] (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 8 maja 2009 r. Nr 15, poz. 627), tekst jednolity z dnia 10.03.2015r., poz. 763 ze zm.) - w zakresie w jakim, w szczególności z wyłączeniem przepisów w zakresie konsultacji społecznych, ochrony przyrody i środowiska, z pominięciem szczegółowych i pełnych badań oddziaływania na środowisko wymaganych prawem także w zakresie uzdrowisk, a nadto z wyłączeniem ochrony obszarów Natura 2000, podjęto zaskarżoną uchwałę Rady Miasta [...].

2/ obrazę art. 58 § 1 punkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 punkt 5 i 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powodu błędnego przyjęcia, że nie został naruszony interes prawny lub uprawnienie stowarzyszenia wpisanego do Krajowego Rejestru Sądowego, posiadającego osobowość prawną, z działalnością statutową w szczególności w zakresie ochrony środowiska, działania na rzecz ekologii ochrony przyrody ożywionej i nieożywionej oraz krajobrazu, wskutek uchwalonej uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 roku w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej pn. [...] i przez to naruszenie przepisów w szczególności:

1. - przepisów ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych z dnia 28 lipca 2005 rr. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1056), a zwłaszcza przepisu art. 33 ust. 1 i 3 ustawy w związku z art. 38 punkt 1-3 ustawy w związku z art. 39 - 42 ustawy w związku z art. 43 ust. 1-4 ustawy w związku z przepisami ustawy o samorządzie gminnym - art. 5 ustęp 1 i 2, a zwłaszcza przepisu art. 5 ustęp 1-3 w związku z art. 35 w związku z art. 40 ustęp 2 punkt 1, poprzez zastosowanie przez organ administracji publicznej procedury uchwalenia statutu [...] z pominięciem obowiązku aktualizacji operatu uzdrowiskowego i zastosowaniem poprzednio obowiązującego (względnie korekty poprzednio obowiązującego), przez co organ administracji publicznej przeprowadził zmiany w zakresie granic obszaru uzdrowiska (i stref uzdrowiskowych) w trybie pilnym, z rażąco krótkim terminem konsultacji społecznych, bez wymaganych dokumentów, na podstawie uprzednio obowiązującego operatu uzdrowiskowego (względnie jego korekty), następnie po uzyskaniu decyzji Ministra Zdrowia z dnia 20.05.2019r. znak sprawy SZU.533.3.2019.PSP (w trybie art. 43 ustęp 5 ustawy uzdrowiskowej, także na podstawie korekty operatu uzdrowiskowego), w sierpniu 2019 roku przyjął nowy operat uzdrowiskowy (przed zmianą przepisów at. 38a ustęp 1-3 ustawy uzdrowiskowej, wprowadzonych w życie w dniu 25.10.2019 r.); nadto bez szczegółowego stanowiska w przedmiocie relacji wprowadzonych zmian w zakresie stref, także do planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasto [...];

3/ obrazę przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wpływu norm Konwencji z Aarhus oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE na prawidłowość trybu uchwalania zaskarżonej uchwały w zakresie Obszarów Natura 200 i ich ochrony prawnej,

II / obrazę przepisów prawa materialnego:

1. - przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a zwłaszcza przepisu art. 2 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 punkt 5 ustawy w związku art. 25 ust. 1 i 2 ustawy w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U.UE.C. z 2010r., Nr 83, s. 389), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uchwała Rady Miasta jako akt prawa miejscowego nie podlega zaskarżeniu przez organizację ekologiczną w sprawie ochrony obszarów Natura 2000.

W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie wskazało, że teren objęty zaskarżoną uchwałą to obszary siedliskowe Natura 2000 "Wolin i Uznam". Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Stowarzyszenia, z trybem podjęcia zaskarżonej uchwały, a nadto z treścią zaskarżonej uchwały i jej uzasadnieniem, nie można się zgodzić. W ocenie strony, tryb postępowania w zakresie zmian stref uzdrowiskowych rażąco narusza przepisy ustaw wskazanych w skardze, co miało także istotny wpływ na treść orzeczenia w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw

Podstawę orzekania dla Naczelnego Sądu Administracyjnego na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego stanowiły odpowiednio art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. Z powołanych przepisów wynika, że Sąd ten może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (§ 1) oraz że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w takim przypadku w składzie jednego sędziego (§ 2).

W związku z odrzuceniem zaskarżonym postanowieniem skargi strony skarżącej na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., kluczowymi zarzutami kasacyjnymi są zarzuty dotyczące naruszenia postanowieniem Sądu I instancji ww. przepisów.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., stawiającym wymagania wobec zaskarżalności do sądu uchwały z zakresu administracji publicznej podjętej przez organ gminy, jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia, czy zaskarżony akt narusza jej interes prawny.

Sąd I instancji prawidłowo zatem wskazał, że strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać nie tylko istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), ale i to, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień czy ograniczając lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła prawidłowości oceny Sądu I instancji o braku związku między zaskarżoną uchwałą Rady Miasta [...] a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, powodującego następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia Stowarzyszenia konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków.

Po pierwsze w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że do wykazania naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wystarczy powołanie się przez Stowarzyszenie wyłącznie na cel statutowy, bowiem nie jest to wówczas działanie z uwagi na naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten przesłanką zaskarżenia na podstawie powyższego przepisu być nie może. Stąd też powoływanie się przez Stowarzyszenie w podstawach kasacyjnych na swoją działalność statutową zamierzonego przez stronę skutku odnieść nie może. Brak jest możliwości zaskarżenia przez organizację społeczną uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, która nie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego lub obowiązków organizacji, lecz wyłącznie problematyki pozostającej w zakresie statutowych działań organizacji.

Po drugie, Sąd I instancji prawidłowo wskazał również, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w postanowieniu z 3 grudnia 2019 r., WSA w Szczecinie szczegółowo przeanalizował kwestię legitymacji skargowej skarżącego Stowarzyszenia przez prymat przepisów aktów prawnych, w których istnieniu strona tej legitymacji upatrywała. Zauważyć trzeba, że ze stanowiskiem Sądu I instancji strona skarżąca nie podjęła żadnej merytorycznej polemiki. Naruszenia wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów Konstytucji (art. 5, art. 9, art. 16 ustęp 1 i 2, art. 45 ustęp 1 i 2, art. 61 ustęp 1, art. 74 ustęp 1, art. 74 ustęp 2, art. 74 ustęp 3, art. 74 ustęp 4, art. 184) strona upatruje w odmowie dokonania przez Sąd I instancji kontroli trybu uchwalania i treści zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...], nie bacząc, że warunkiem przystąpienia do przeprowadzenia tej kontroli jest stwierdzenie przez Sąd naruszenia interesu prawnego Stowarzyszenia.

Bez podważenia oceny Sądu I instancji o braku naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego Stowarzyszenia, wszystkie zarzuty podane przez stronę skarżącą kasacyjnie w podstawie kasacyjnej oznaczonej jako I.1, z końcowym wskazaniem strony, iż są one podniesione "w zakresie w jakim, w szczególności z wyłączeniem przepisów w zakresie konsultacji społecznych, ochrony przyrody i środowiska, z pominięciem szczegółowych i pełnych badań oddziaływania na środowisko wymaganych prawem także w zakresie uzdrowisk, a nadto z wyłączeniem ochrony obszarów Natura 2000, podjęto zaskarżoną uchwałę Rady Miasta [...]" za skuteczne podstawy kasacyjne uznane być nie mogły. Zarzuty te odnoszą się bowiem do kwestii niebędących przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji, które ograniczało się wyłącznie do kwestii posiadania przez Stowarzyszenie legitymacji skargowej. Kwestii naruszenia interesu prawnego nie należy utożsamiać z naruszeniem prawa.

Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Z tożsamych względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w podstawie kasacyjnej oznaczonej nr I.2. Podnoszony w jej ramach zarzut naruszenia art. 58 § 1 punkt 5a w związku z art. 3 § 2 punkt 5 i 6 p.p.s.a. strona skarżąca łączy z przepisami ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz ustawy o samorządzie gminnym, jednakże nie w kontekście tychże przepisów jako źródeł jej interesu prawnego, naruszonego zaskarżoną uchwałą, ale w celu podważenia zaskarżonej uchwały z uwagi na "zastosowanie przez organ administracji publicznej procedury uchwalenia statutu [...] z pominięciem obowiązku aktualizacji operatu uzdrowiskowego i zastosowaniem poprzednio obowiązującego (...)". Jak wskazano już powyżej, w sytuacji, gdy postępowanie przed Sądem I instancji ukierunkowane było w całości na ustalenie, czy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na zaskarżoną uchwałę zostały naruszone, a nie na merytoryczną ocenę poprawności uchwalenia tej uchwały, to tego rodzaju zarzuty kasacyjne uznać należało za chybione.

Nieusprawiedliwiony okazał się również się zarzut z kolejno powołanej podstawy kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oceny wpływu norm Konwencji z Aarhus oraz dyrektywy 2011/92/UE na prawidłowość trybu uchwalania zaskarżonej uchwały w zakresie Obszarów Natura 200 i ich ochrony prawnej. Wobec stwierdzenia braku naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego Stowarzyszenia Sąd I instancji nie był uprawniony do oceny trybu uchwalania tejże uchwały, stąd też w pisemnych motywach zaskarżonego postanowienia do kwestii, o których jest mowa w skardze kasacyjnej, odnosić się nie mógł.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, zaskarżone postanowienie nie narusza ponadto art. 2 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 punkt 5 w związku art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. W tym zakresie strona niezasadnie zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na przyjęciu, iż będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Miasta jako akt prawa miejscowego nie podlega zaskarżeniu przez organizację ekologiczną w sprawie ochrony obszarów Natura 2000. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w art. 2 ustawy o ochronie przyrody wskazany jest zakres przedmiotowy i cele ochrony przyrody, przepis art. 6 tej ustawy stanowi, że formami ochrony przyrody są obszary Natura 2000, zaś w art. 25 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca określił, jakie obszary obejmuje sieć obszarów Natura 2000. Mając na uwadze powyższe, ocenę Sądu I instancji, że ww. przepisy nie określają takich praw i obowiązków, z których można wywieść legitymację skargową do kwestionowania zaskarżonej uchwały, bowiem nie formułują one w sposób bezpośredni obowiązku bądź uprawnienia dla strony skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłową.

Jeśli zaś chodzi o art. 47 Karty Praw Podstawowych, to przepis ten przewiduje prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu dla każdego, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzutu naruszenia art. 47 Karty Praw Podstawowych nie powiązało ze wskazaniem, jakiego rodzaju jego prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, co zarzut naruszenia tego przepisu czyni nieskutecznym.

Mając powyższe na uwadze, wobec stwierdzenia, że niepodważona została ocena Sądu I instancji o braku ziszczenia się w tej sprawie warunków, od których art. 101 ust. 1 u.s.g. uzależnia skuteczne wniesienie skargi na akt prawa miejscowego, Naczelny Sąd Administracyjny konkludując stwierdza, że zastosowanie przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jako podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia było prawidłowe.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.