Uzasadnienie
II OSK 1296 / 12
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. C. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie choroby zawodowej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wodzisławiu Śląskim decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nie stwierdził u B. C. choroby zawodowej obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo- nerwowego spowodowanego hałasem, wymienionej pod poz. 21 wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869- zwanego dalej rozporządzeniem).
Organ I instancji wskazał, że B. C. pracował w warunkach narażenia na hałas, stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej:
- - od 23 lutego 1977 r. do 20 maja 1977 r. jako ładowacz pod ziemią w [...] S.A. Kopalnia [...],
- - od 20 października 1980 r. do 28 stycznia 1982 r. oraz od 10 stycznia 1983 r. do 26 maja 1994 r. jako kolejno: ładowacz, górnik, stale pod ziemią w Kopalni [...],
- - od 27 maja 1994 r. do 30 września 1998 r. jako górnik pod ziemią w [...] S.A. Kopalnia [...],
- - od 1 października 1998 r. do 19 grudnia 2007 r. jako górnik pod ziemią w [...] S.A. Kopalnia [...].
Na podstawie orzeczeń Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Sosnowcu z dnia 31 marca 2010 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu z dnia 22 października 2010 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej oraz oceny narażenia zawodowego stwierdzającej pracę w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej, lekarze orzecznicy uznali, że stwierdzany badaniami lekarskimi stan narządu słuchu nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. C., podtrzymując żądanie rozpoznania choroby zawodowej związanej ze znacznym ubytkiem słuchu.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Jak wskazał organ odwoławczy, strona pracowała w latach 1977- 2007 w warunkach narażenia na hałas stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej i była badana w uprawnionych placówkach medycznych, które w jednobrzmiących orzeczeniach lekarskich z dnia 31 marca 2010 r. i 22 października 2010 r. nie rozpoznały u niej zawodowej etiologii schorzenia, akcentując, iż stwierdzony badaniami niedosłuch nie spełnia określonego w wykazie chorób zawodowych kryterium wielkości ubytku wynoszącego co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. Jak podkreślił organ, placówka orzecznicza I stopnia przeprowadziła badania dwoma metodami i żadna z nich nie dała takiego wyniku, który uprawniałby organ do wydania korzystnego dla strony rozstrzygnięcia.
Skargę na powyższą decyzję wniósł B. C., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia sprawy i odniesienia się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, wskazał również na naruszenie § 8 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak lub niewłaściwą ocenę narażenia zawodowego skarżącego oraz naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez nie zwrócenie się do podmiotu sporządzającego orzeczenie lekarskie o dodatkowe uzasadnienie orzeczenia.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Wskazując na właściwość zastosowanych w sprawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. oraz na treść art. 2351 Kodeksu pracy (definicja choroby zawodowej) Sąd pierwszej instancji przedstawił ustalony przez organy przebieg pracy skarżącego wykonywanej w latach 1977- 2007 w warunkach narażenia na hałas. Nadto Sąd stwierdził, iż w orzeczeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Sosnowcu z dnia 31 marca 2010 r. przyjęto wprawdzie wieloletnią pracę skarżącego w narażeniu na hałas, ale jednocześnie rozpoznano u skarżącego schorzenie niedające podstawy do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, głównie z tego powodu, że podwyższenie progu słuchu ucha lepiej słyszącego nie przekracza kryterium przewidzianego przepisami rozporządzenia wynoszącego 45 dB, które dla ucha prawego strony wynosi 38 dB, a dla ucha lewego 38 dB. W następstwie wniesionego odwołania skarżący został przebadany przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu, gdzie orzeczeniem z dnia 22 października 2010 r. także nie rozpoznano u niego choroby zawodowej narządu słuchu.
W następstwie przeprowadzonych badań ustalono w oparciu o audiometrię tonalną, próby lokalizacyjne oraz audiometrię impendencyjną obustronny niedosłuch odbiorczy, że podwyższenie progu słuchu wyrażone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1000, 2000 i 3000 Hz wynosi dla ucha prawego 32 dB, a dla ucha lewego 33 dB. W konkluzji orzeczenia podkreślono, że stwierdzany na podstawie przeprowadzonej diagnostyki audiologicznej stan narządu słuchu nie spełnia określonych w obowiązującym wykazie chorób zawodowych kryteriów diagnostyczno- orzeczniczych zawodowego obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo- nerwowego spowodowanego hałasem wyrażonym podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2,3 kHz, ze względu na wielkość niedosłuchu (obustronnie poniżej 45 dB).
Jak podkreślił Sąd, przedstawione orzeczenia obu placówek medycznych pozwalają w sposób nie budzący żadnych wątpliwości stwierdzić, że w przypadku skarżącego nie została rozpoznana choroba zawodowa narządu słuchu, a dysponujące takimi orzeczeniami organy zobligowane były do wydania decyzji odmawiającej jej stwierdzenia.
Przeprowadzona z urzędu przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego w stopniu, który upoważniałby do uwzględnienia wniesionej skargi. Wskazując na zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia, Sąd uznał go za całkowicie niezasadny, ponieważ zarówno placówki medyczne wypowiadające się w sprawie, jak również organy administracji wydające kwestionowane rozstrzygnięcia przyjmowały, że cały okres zatrudnienia skarżącego odbywał się w warunkach narażenia na hałas. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisów procesowych, stwierdzając, że działania organów administracji w zakresie braku zlecenia przeprowadzenia dodatkowego badania przez inną jednostkę orzeczniczą względnie nie zwrócenie się do placówki odwoławczej o dodatkową konsultację, nie naruszały obowiązujących unormowań prawnych, ponieważ analiza obu orzeczeń wypowiadających się w sprawie placówek medycznych prowadzi do wniosku, że oba orzeczenia są praktycznie jednobrzmiące.
W tym stanie faktycznym brak było, zatem podstaw do podejmowania dodatkowych działań zmierzających do wyjaśniania okoliczności sprawy, przez co formułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie znajduje potwierdzenia w poddanym badaniu materiale dowodowym i brak jest podstaw do uznania naruszenia postanowień art. 7 i art. 77 k.p.a.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. C., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego oraz brak wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia sprawy przez organ; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 8 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia, wyrażające się w nieuwzględnieniu skargi i nie uchyleniu decyzji pomimo, że organ administracyjny nie przeprowadził wnikliwego postępowania, a wydając decyzję oparł się jedynie na orzeczeniach lekarskich nie spełniających kryteriów wymaganych od opinii biegłych, nadto organ nie odniósł się do zarzutów postawionych w odwołaniu skarżącego z dnia 10 stycznia 2011 r. od decyzji organu I instancji przy czym uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2. naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu § 8 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia poprzez uznanie, iż materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji, a w związku z tym nie było potrzeby żądania od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, jak też wystąpienia do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjęcia innych czynności niezbędnych do uzupełnienia tego materiału.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż obowiązkiem organu było dogłębne wyjaśnienie sprawy, w tym przede wszystkim orzeczenia lekarskiego, które stanowi środek dowodowy stwierdzający istnienie choroby zawodowej. Skarżący zwracał uwagę w odwołaniu oraz w toku postępowania administracyjnego (pismo z 18 lutego 2011 r. skierowane do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego) i we wniesionej skardze na braki w obydwu orzeczeniach lekarskich. Opinie lekarskie były dla skarżącego nieuzasadnione i niezrozumiałe, co uniemożliwiało mu polemikę z nimi. Jak podkreślił skarżący był poddawany badaniom, po czym z niezrozumiałych przyczyn badania te nie były brane pod uwagę. Nie ma on również żadnych możliwości, aby przedstawić, jakiekolwiek inne dowody.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Oceniając skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) za chybione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a. oraz § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Stwierdzić przy tym trzeba, iż istota uchybienia wymienionym w kasacji normom prawnym sprowadzała się do zakwestionowania przez stronę skarżącą ustalonego w sprawie stanu faktycznego, szczególnie w zakresie podważenia wartości dowodowej wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z dnia 31 marca 2010 r. i z dnia 22 października 2010 r.
Uznając brak zasadności powyższych zarzutów, zauważyć należało, iż strona skarżąca nie wskazała we wniesionej skardze kasacyjnej, a wcześniej w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, żadnych takich dowodów, które pozwoliłyby na przyjęcie innego stanu faktycznego niż zostało to przyjęte w skarżonym wyroku. Analiza treści podstaw kasacyjnych, będących zasadniczo powtórzeniem zarzutów podniesionych w skardze do Sądu pierwszej instancji, prowadzi do przekonania, że w istocie zmierzają one do podważenia wiarygodności poszczególnych źródeł dowodowych w postaci orzeczeń lekarskich i zakwestionowania wniosków wyprowadzonych na tej podstawie. Tymczasem, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawą zarzutów kasacyjnych nie może być samo negowanie wiarygodności istniejących dowodów, będących oparciem dla dokonanych ustaleń faktycznych tylko dlatego, że są niekorzystne dla strony skarżącej.
Musi ona przedstawić skonkretyzowane i oparte na określonych zarzutach fakty, pozwalające wykazać, że w sytuacji, w której to konkretne (lub te konkretne) uchybienia nie miałyby miejsca, końcowe rozstrzygnięcie sprawy byłoby odmienne, a tym samym, że uchybienie to miało wpływ na jego treść. Tylko w takim, bowiem przypadku może zostać wykazana dowolność oceny dowodów prowadzących do pełnej dyskwalifikacji lub istotnego podważenia trafności przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych.
Z tych też przyczyn, nie można było uwzględnić twierdzeń skarżącego wskazując na konieczność przeprowadzenia innych bliżej nie skonkretyzowanych dowodów. Podkreślić też trzeba, iż skarżący zarzucając brak uwzględnienia przeprowadzonych badań ani nie sprecyzował, o jakie badania chodzi, czy były to inne badania niż te, które w swoich orzeczeniach opisywał Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Katowicach i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu, ani jakie były ewentualne wyniki tych badań i czy byłe one inne niż te, które przeprowadziły uprawnione jednostki orzecznicze. Badań tych skarżący nie przedstawił na żadnym etapie prowadzonego postępowania. Znamienne przy tym pozostaje zawarte w uzasadnieniu kasacji stwierdzenie, że "skarżący nie ma żadnych możliwości, aby przedstawić jakiekolwiek dowody (...)". Wyrażone, zatem przez niego twierdzenia stanowią jedynie nieuprawnioną polemikę z przyjętymi w wyroku ustaleniami organu, którego wiedza pochodzi z opinii uprawnionych do orzekania o chorobie zawodowej jednostek medycznych, mających - co wielokrotnie podkreślano w sprawie - charakter opinii biegłego.
Nie można również było podzielić twierdzeń skarżącego, że wydane w sprawie orzeczenia lekarskie są "nieuzasadnione, a w konsekwencji- niezrozumiałe". Każde z wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich zawiera, bowiem omówienie, jakim badaniom został poddany skarżący, jakie były wyniki tych badań i jakie konkluzje z nich wynikają. Jak słusznie przy tym uznał Sąd pierwszej instancji w sposób nie budzący żadnych wątpliwości pozwalają one stwierdzić, że w przypadku strony skarżącej nie została rozpoznana choroba zawodowa narządu słuchu tj. schorzenie medyczne spełniające warunki określone w załączniku do rozporządzenia (poz. 21).
Podzielić także należało ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku, iż z faktu, że oba orzeczenia lekarskie wydane w sprawie są praktycznie jednobrzmiące, nie zawierają rozbieżności, a wnioski są identyczne, wynika brak podstaw do podejmowania dodatkowych działań zmierzających do wyjaśnienia okoliczności sprawy, które w niniejszej sprawie nie nasuwały żadnych wątpliwości, a więc zbytecznym było uzyskiwanie dodatkowego uzasadniania wydanych orzeczeń, dodatkowej konsultacji, czy podejmowania innych czynności do uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z tych też przyczyn bezzasadny pozostawał drugi zarzut kasacji dotyczący naruszenia przepisów § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił wniesioną skargę kasacyjną.