Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1949/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.E.S. (dalej inwestor), prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "M.M.E.S.", na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr 699/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji (punkt I wyroku) oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz inwestora kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt II wyroku).
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Starosta Warszawski Zachodni (dalej Starosta) decyzją z dnia 1 kwietnia 2021 r., nr 454/2021 zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora, obejmującego budowę zespołu budynków: budynku biurowo-magazynowego i magazynowego wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną oraz rozbiórkę istniejących budynków i likwidacji starej infrastruktury, na działkach nr [...], [...], J., gmina O. Starosta pismem z 11 kwietnia 2022 r. poinformował R.M., stronę tego postępowania (dalej skarżący), o wydaniu decyzji z dnia 1 kwietnia 2021 r., nr 454/2021 oraz kolejnej decyzji z dnia 14 marca 2022 r., nr 320/2022 zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku biurowo-magazynowego oraz budowę trzech zbiorników na nieczystości ciekłe.
Skarżący w dniu 20 maja 2022 r. wniósł do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty z dnia 1 kwietnia 2021 r.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr 699/OPON/2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej K.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 725; dalej Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania, uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 1 kwietnia 2021 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Do decyzji o pozwoleniu na budowę należy stosować art. 130 § 1 K.p.a., zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a także art. 130 § 2 K.p.a., który stanowi, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Zatem zasadą wynikającą z K.p.a. jest to, że nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, co do której nie upłynął jeszcze termin na wniesienie odwołania, nie jest wykonalna. Powyższa zasada nie obowiązuje jedynie w przypadkach wymienionych w art. 130 § 3 pkt 1 i pkt 2 oraz § 4 K.p.a., tj. gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a także gdy podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy lub też jest zgodna z żądaniem wszystkich stron biorących udział w postępowaniu.
Następnie Wojewoda stwierdził, że Starosta decyzji z dnia 1 kwietnia 2021 r. nadał klauzulę ostateczności z dniem 7 maja 2021 r. Jednakże skarżący o wydaniu ww. decyzji dowiedział się dopiero z informacji udzielonej przez Starostę w dniu 11 kwietnia 2022 r., zaś jej odpis otrzymał w dniu 9 maja 2022 r. Przy tym z wyjaśnień Starosty wynika, że decyzji tej nie doręczono skarżącemu po jej wydaniu z uwagi na omyłkę pracownika organu. W toku postępowania odwoławczego uzyskał informację od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia 28 czerwca 2022 r., że zaświadczeniem z dnia 24 stycznia 2022 r., nr 228/22 nie wniósł sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku.
Ponadto organ ten poinformował, że decyzją z dnia 6 lipca 2022 r., nr 297/22 udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie ww. budynku biurowo-magazynowego po przebudowie i rozbudowie o trzy zbiorniki na nieczystości ciekłe, usytuowanego na ww. nieruchomości oraz że decyzja Starosty z 1 kwietnia 2021 r. została zrealizowana i przyjęta do użytkowania przez ten organ.
Wojewoda stwierdził więc, że Starosta przedwcześnie stwierdził ostateczność decyzji z dnia 1 kwietnia 2021 r., skoro stroną tego postępowania był nie tylko inwestor, ale też inne podmioty, które miały prawo do wniesienia odwołania, a skarżący z tego prawa skorzystał składając od niej prawidłowo środek odwoławczy w dniu 20 maja 2022 r. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wobec zrealizowania robót budowlanych stało się bezprzedmiotowe.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody z dnia 2 sierpnia 2022 r. wniosła inwestor, domagając się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Według Sądu zaskarżona decyzja merytorycznie rozstrzygająca sprawę udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa, bowiem organ podjął ją bez uprzedniego zweryfikowania, czy skarżącemu przysługiwał status strony postępowania (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Skarżący w żaden sposób we wniesionym odwołaniu i w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie podjął próby wykazania swojego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda nie zbadał i nie odniósł się do powodów przyjęcia, że skarżący skutecznie zainicjował postępowanie odwoławcze, czym uchybił art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Determinuje to uznanie, że wydana decyzja jest rozstrzygnięciem arbitralnym, a przez to dowolnym. Rzeczą Wojewody było rozważenie, czy odwołanie było dopuszczalne z punktu widzenia art. 127 § 1 K.p.a.
Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa również z innych przyczyn. Wojewoda był zobowiązany do szczególnie wnikliwego rozważenia powodów uznania, że pismo z 20 maja 2022 r. (wystosowane prawie pół roku po przystąpieniu przez inwestora do użytkowania inwestycji) wniesione przez skarżącego jest odwołaniem złożonym przez podmiot do tego legitymowany. Sąd nie stwierdził, że w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął roboty budowlane objęte udzielonym mu pozwoleniem na budowę, wnikliwość organu odwoławczego powinna iść w parze z powściągliwością w nadawaniu osobie odwołującej się statusu strony postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, niemniej jednak prawidłowe zastosowanie powyższego przepisu powinno mieć na uwadze również sytuację prawną, w jakiej znalazł się inwestor. Rażąco uchybia zaś art. 8 K.p.a., nakazującemu prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, całkowite pominięcie milczeniem przez Wojewodę wskazanych kwestii i wyłączne skoncentrowanie się na konsekwencjach realizowania przez inwestora robót budowalnych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że inwestor, działając w zaufaniu do organu administracji publicznej, który rok wcześniej stwierdził ostateczność decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestycję nią objętą zrealizował.
Przedstawione względy decydowały o uznaniu, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana także z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Następstwem tej oceny, w ponownym postępowaniu, powinno być ustalenie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, łączące się ze szczegółową analizą sytuacji prawnej skarżącego kasacyjnie.
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja uchylająca udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji, nie może być zaaprobowana jako naruszająca art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. także wówczas, gdyby poczynione przez Wojewodę ustalenia wskazywały na posiadanie przez skarżącego statusu strony postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy decyzja ta była błędna, albowiem nie można stwierdzić, że postępowanie zainicjowane wnioskiem inwestora stało się bezprzedmiotowe z uwagi na rozpoczęcie i zakończenie robót budowlanych objętych kwestionowanym pozwoleniem.
Sąd podzielił przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnię art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego opierającą się na przyjęciu, że nowelizacja tego przepisu prowadząca do wykreślenia słowa "ostatecznej" dookreślającego pozwolenie na budowę nie stwarza podstaw, by uznać, że w aktualnym stanie prawnym inwestor może rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd nie podzielił jednak wniosku Wojewody, opartego o powyższą interpretację art. 28 ust. 1, że w każdej sytuacji rozpoczęcie realizowania robót budowlanych przez inwestora na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę powinno prowadzić w sposób automatyczny do zakończenia postępowania w sposób formalny, wskutek uznania go za bezprzedmiotowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.
Po pierwsze, zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego (obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji) organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Już zatem z samej tej przyczyny, uchylenie przez Wojewodę decyzji Starosty i umorzenie postępowania pierwszej instancji Sąd uznał za naruszające art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.
Po drugie, zakaz wydania pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, o którym mowa w art. 35 ust. 5 pkt 2 tej ustawy, powinien być rozumiany jako wykluczający orzekanie w każdym przypadku o pozwoleniu na budowę w stosunku do inwestycji rozpoczętej nielegalnie. Odmiennie natomiast należy postrzegać roboty budowlane, które inwestor rozpoczął wskutek zawiadomienia go przez organ architektoniczno-budowlanej, że udzielone mu pozwolenie na budowę stało się ostateczne (trudno bowiem inwestora takiego zrównać z osobą wykonującą samowolnie roboty budowlane). Zakazu wydania pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego nie da się odnieść do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, gdy inwestor rozpoczęła roboty budowlane w oparciu o przekazaną jej informację o uzyskaniu z dniem 7 maja 2021 r. waloru ostateczności decyzji Starosty z 1 kwietnia 2021 r., a w następstwie tego po wydaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej inwestorowi dziennika budowy zgodnie z art. 45 Prawa budowlanego.
Zachodziła prawna przeszkoda, by uznać, że inwestor w kontrolowanej sprawie swoim działaniem uchybiła normie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i z tego względu postępowanie z jej wniosku powinno zostać w całości umorzone.
W efekcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r. poz. 329, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 18 stycznia 2023 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności oraz zarzuty procesowe.
Pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 28 K.p.a. w powiązaniu z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez błędne zastosowanie polegające na kwestionowaniu przymiotu strony skarżącego, podczas gdy już na etapie postępowania przed Starostą został uznany za stronę postępowania, a więc uznano, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.
Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 28 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i uznanie, że art. 35 ust. 5 pkt 2 ww. ustawy ma zastosowanie do niniejszej sprawy, podczas gdy wskazany przepis ma zastosowanie do sytuacji, w których organ wydaje decyzję w trakcie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w niniejszej sprawie roboty budowlane zostały już w całości wykonane, w związku z powyższym Wojewoda słusznie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.
Kolejny zarzut odniesiono do art. 8 k.p.a. w powiązaniu z art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasady praworządności, a to poprzez pominięcie istotnego faktu, że odwołanie skarżącego zostało złożone w wyniku jaskrawego i oczywistego uchybienia pracowników Starostwa przez zaniechanie doręczenia decyzji skarżącemu i błędnym uznaniu jej za doręczoną, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że decyzja nigdy nie została wysłana do skarżącego, co skutkowało nieudzieleniem mu należytej ochrony prawnej.
W ramach zarzutów procesowych pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Wojewoda poprawnie zastosował ww. normy, co powinno skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Zarzucono również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a. przez uznanie, że nie ma podstaw do formalnego umorzenia postępowania, podczas gdy Wojewoda, jako organ odwoławczy, ma prawo i obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, nie tylko merytorycznie, ale również formalnie, a w związku z tym ma prawo do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.
Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędne uznanie, że Wojewoda zobowiązany był do wyjaśniania podstawy prawnej i faktycznej uznania skarżącego kasacyjnie za stronę postępowania, podczas gdy z przepisów prawa i ugruntowanego stanowiska orzecznictwa, nie wynika obowiązek pozytywnego orzeczenia o uznaniu za stronę postępowania.
Ostatni zarzut odniesiono do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uwzględnienie skargi pomimo jej bezzasadności oraz przez błędną kontrolę niniejszej sprawy i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie zawierała podstaw prawnych uzasadniających jej uchylenie.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Ponadto pełnomocnik zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Część zarzutów skargi kasacyjnej okazała się uzasadniona. Trafnie stwierdził pełnomocnik skarżącego, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie znajduje racjonalnego usprawiedliwienia pogląd Sądu pierwszej instancji podający w wątpliwość status skarżącego w prowadzonym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organy administracji obu instancji nie kwestionowały faktu, że działki skarżącego nr [...] i [...], do których posiada on tytuł rzeczowy, położone są w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie. Oczywiście sam fakt, że działki te graniczą bezpośrednio z terenem nieruchomości, na której zaplanowana została inwestycja, nie przesądza jeszcze o oddziaływaniu projektowanego obiektu w stopniu uzasadniającym zaliczenie tych działek do wyznaczonego obszaru oddziaływania. Uwzględniając jednak rodzaj i charakter zamierzenia budowlanego na nieruchomości inwestora (działkach nr [...] i [...]) oraz usytuowanie działek skarżącego względem terenu inwestycji, włączenie ich do obszaru oddziaływania obiektu miało swoje uzasadnienie.
Skarżący winien być zatem stroną tego postępowania, wszak zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są - oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dodać trzeba, że także inwestor nie podważał faktu uczestnictwa skarżącego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę na prawach strony, upatrując bezzasadność jego żądań w oparciu o zupełnie inne przesłanki. Wbrew zaś stanowisku Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy w ramach czynności wstępnych zbadał interes prawny skarżącego w kierunku ustalenia, czy ma on przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a wyprowadzonemu pozytywnemu wnioskowi nie można odmówić słuszności.
Z tych przyczyn zarzuty skarżącego zarówno ten procesowy odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., jak i materialny dotyczący art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego okazały się zasadne, aczkolwiek nie w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi kasacyjnej.
Zasadniczo bowiem zgodzić się przyjdzie z Sądem pierwszej instancji, że dalsze przyczyny, wskazane w motywach wyroku, usprawiedliwiały podjęcie kasacyjnego rozstrzygnięcia. Spór między stronami ogniskuje się wokół okoliczności związanych z rozpoczęciem robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego, co do którego wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę. Zagadnienie to ma istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, którą uchylono zaskarżoną decyzję o pozwoleniu na budowę i umorzono postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Zmiana polegającą na tym, że skreślono w tym przepisie wyrażenie "ostatecznej" nie może być odczytywana w ten sposób, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 151/18 (LEX nr 2601762) omawiany przepis w brzmieniu sprzed nowelizacji, stanowiący, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, był przepisem szczególnym wobec regulacji zawartej w art. 130 K.p.a., która przewidywała w niektórych sytuacjach możliwość wykonania decyzji administracyjnej, mimo że nie była ona ostateczna (gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i gdy decyzja była zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania).
Skreślenie więc w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wyrażenia "ostatecznej" miało doprowadzić do tego, że również do decyzji o pozwoleniu na budowę będą miały zastosowanie przepisy art. 130 K.p.a., dotyczące wykonalności decyzji administracyjnych. Dlatego obecne brzmienie przepisu należy więc rozumieć w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś nieostateczna wyłącznie w przypadkach określonych w art. 130 § 3 i 4 K.p.a. (zob. także wyroki NSA z 16 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 233/22, LEX nr 3556991, z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt 1354/40, LEX nr 3609108). NSA w składzie orzekającym akceptuje w pełni ten kierunek wykładni omawianych przepisów.
Z ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę uzyskał nie tylko zapewnienie ze strony organu ją wydającego, że decyzja z dnia 1 kwietnia 2021 r. jest ostateczna wobec niewniesienia odwołania przez strony biorące udział w postępowaniu, ale także urzędowe potwierdzenie z wyznaczeniem daty ostateczności na 7 maja 2021 r. Roboty budowlane związane z budową obiektu inwestor rozpoczął zaś po tej dacie.
Zbytnim uproszczeniem było ograniczenie się organu odwoławczego do stwierdzenia, nie dostrzegając jego konsekwencji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło przedwcześnie, skoro później okazało się, że jedna ze stron wniosła odwołanie, a orzekając w postępowaniu odwoławczym ustalono, że roboty związane z budową zostały już zakończone (budowę zrealizowano). Przede wszystkim w sprawie nie jest kwestionowane, że organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdził ostateczność decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że inwestor po pierwsze miał prawo pozostawać w przekonaniu, że w rzeczy samej od 7 maja 2021 r. decyzja jest ostateczna, a zatem uprawniająca do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych i po drugie miał prawo oczekiwać, że w przyszłości nie spotka się zarzutem prowadzenia budowy na podstawie nieostatecznej decyzji. Takie działanie organu administracji, ewidentnie naruszające kodeksowe zasady: prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 K.p.a.) i informowania (art. 9 K.p.a.) nie może stanowić podstawy do ponoszenia przez inwestora negatywnych konsekwencji (skutków) do jakich prowadzi uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenie postępowania pierwszej instancji.
Co więcej, w trakcie kontroli sądowej nie mogły ujść z pola widzenia dalsze poczynione ustalenia, odnoszące się do działań inwestycyjnych inwestora, jak i działań organów administracji. Po zakończeniu budowy zespołu budynków biurowo - magazynowego i magazynowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą tej budowie inwestor dokonał skutecznego zawiadomienia organu nadzoru budowlanego, uzyskując zaświadczenie z dnia 24 stycznia 2022 r. o niewniesieniu sprzeciwu. Wydana również została przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzja z dnia 14 marca 2022 r. o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę przedmiotowego zespołu budynków, a przed podjęciem zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu decyzją z dnia 6 lipca 2022 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego nie kwestionuje tych ustaleń.
Sąd pierwszej instancji w trakcie prowadzonego wywodu prawnego nawiązał do art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r., oraz uchylonego art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego (ten ostatni przepis znajduje się poza podstawami kasacyjnymi). Niezasadnie zarzuca pełnomocnik skarżącego naruszenie pierwszego z powołanych przepisów, zgodnie z którym wykonywanie robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Regulacja ta odnosi się do sytuacji, gdy inwestor z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w znaczeniu rozważonym na wstępie rozpoczął prowadzenie robót budowlanych przy budowie obiektu. Słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji na różnicę w sytuacji prawnej osoby rozpoczynającej roboty budowlane z ewidentnym naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz inwestora, który uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę i został zawiadomiony przez organ, że decyzja stała się ostateczna. NSA w składzie orzekającym podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że wobec inwestora w drugim przypadku przepis art. 35 ust. 5 pkt 2a Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania.
Wszystkie te okoliczności dostarczają wystarczających podstaw do podzielenia racji Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zdołały podważyć stanowisko Sądu.
Oznacza to, tak jak przyjął Sąd pierwszej instancji, konieczność rozważenia przez Wojewodę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, charakteru pisma skarżącego z dnia 20 maja 2022 r., nazwanego odwołaniem, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy istotnie jest środkiem odwoławczym od decyzji o pozwoleniu na budowę, czy nie należy go potraktować w inny sposób. Nie może być jednak kwestionowane, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a inwestor rozpoczynając po dniu 7 maja 2021 r. roboty przy budowie obiektu objętego decyzją z dnia 1 kwietnia 2021 r. nie naruszył normy prawnej wypływającej z treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.
Z tych względów, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, przeto Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a., koszty te sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem.