Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1049/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi B. L., E. M. i M. W., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr XLVI/383/2006 Rady Gminy Michałowice z dnia 31 maja 2006 r. w części dotyczącej terenu, na którym leżą działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w M. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Michałowice uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę na powyższą uchwałę, w opisanej części, podnosząc, że w myśl art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) plan miejscowy jest uchwalany po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Obiektywny brak takiej zgodności oznacza, że uchwała w sprawie planu miejscowego narusza prawo w sposób istotny, co wynika z art. 28 powołanej ustawy.
Sąd pierwszej instancji uznał za bezsporne, iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Michałowice z dnia 30 września 2004 r. – w zakresie obejmującym działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w M. Uchwała ta przewiduje bowiem dla powyższych działek przeznaczenie na zieleń objętą formami ochrony przyrody z całkowitym zakazem zabudowy obiektami kubaturowymi, natomiast ustalenia Studium stanowią o porządkowaniu istniejącego zainwestowania mieszkaniowo-usługowego. Sąd zauważył, że sprzeczność ta została wykazana przez stronę skarżącą nie tylko w skardze, ale i podczas rozprawy, a pełnomocnik strony przeciwnej ją potwierdził.
Sąd uznał, że zaistniała sprzeczność prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały w odpowiedniej części. Nie może mieć znaczenia prawnego okoliczność, iż trwają prace nad nowym planem obejmującym obszar działek skarżących. Sąd stwierdził też, że nie może ocenić pkt 4.1 Studium, gdyż ocena taka wykraczałaby poza kompetencje sądu administracyjnego, natomiast wyraził przekonanie, iż niedopuszczalne wydaje się zamieszczanie w Studium ustaleń określających, co w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może naruszyć zgodności ze studium.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Rada Gminy Michałowice, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o rozpoznanie skargi. Wnosząca skargę kasacyjną Rada wniosła też o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed sądem pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice jest niezgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz przyjęcie, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu, na którym leżą działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w M. W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący spełnił wszystkie wymogi do wniesienia skargi w sytuacji, gdy nie dysponował właściwym pełnomocnictwem uprawniającym do wezwania Gminy do usunięcia naruszenia, mając jedynie pełnomocnictwo do występowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Gminy Michałowice nr XLVI/383/2006, a nie przed organami Gminy.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że w Studium zamieszczono w pkt 4.1 ustalenia dotyczące warunków spełnienia wymaganej zgodności opracowywanych planów miejscowych z tymże Studium – dla umożliwienia autointerpretacji przez radę treści tego Studium. W tym samym punkcie zawarto wykładnię dla badania zgodności planu w zakresie implementacji planów zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do kierunków zagospodarowania przestrzennego wyznaczonych w Studium. Ustalenie powyższe jest zgodne z art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 1 i art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Argumentacja Sądu pierwszej instancji co do niedopuszczalności takiej treści, w ocenie skarżącej Rady, nie tylko wykracza poza granice wytyczone przez przepisy prawa materialnego, ale wręcz stanowi ich zaprzeczenie i nie może być ona podstawą rozstrzygnięcia. Przyjęcie stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku poddaje w wątpliwość zasadę samorządności gminy wyrażoną w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a ponadto nie znajduje ono oparcia w przepisie § 6 pkt 1 (w skardze kasacyjnej błędnie określono jednostkę jako ustęp) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233), który nakazuje, aby ustalenia części tekstowej projektu studium dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów określały dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierały wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto Rada Gminy Michałowice podniosła, że przy opracowaniu i uchwalaniu planu miejscowego należało uwzględnić rozporządzenie Nr 82/05 Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2006 r. Nr 50, poz. 282), które na spornych działkach wyłączało możliwość zabudowy kubaturowej. Uwzględnienie przez Radę treści powyższego rozporządzenia wynika też z regulacji art. 15 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Pismem z dnia 6 lutego 2009 r. B. L., E. M. i M. W. złożyły odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku, a to z tego względu, że jej zarzuty bądź to ewidentnie nie mają usprawiedliwionych podstaw, bądź też mimo częściowej zasadności wywodu skargi wyrok odpowiada prawu.
Rozpoczynając od zarzutów ewidentnie niemających usprawiedliwionych podstaw podnieść trzeba, że w myśl regulacji art. 20 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) rada gminy, sporządzając i uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest związana ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. co więcej stopień związania ustaleniami studium przy uchwalaniu studium jest dalej idący pod rządami obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niż miało to miejsce poprzednio. W przeciwieństwie do poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), wymagającej zachowania spójności planu ze studium, aktualnie obowiązująca ustawa wymaga więcej w tym zakresie: nie tylko spójności ale zgodności planu ze studium.
Jeżeli tak to za chybiony uznać należy ten wywód skargi kasacyjnej, który prowadzi do stwierdzenia, że skoro gmina samodzielnie stanowi o swojej polityce przestrzennej, to może ją dowolnie interpretować, a nawet modyfikować na potrzeby konkretnego planu bez formalnej zmiany studium, upatrywanie zaś w braku takiej dowolności naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), statuującego zasadę samodzielności gminy w realizacji przekazanych jej zadań publicznych, uznać należy za pozbawione podstaw. Samodzielności gminy nie można bowiem upatrywać w braku związania aktem przez siebie stanowionym ale w możliwościach stanowienia o swojej polityce przestrzennej. W tym kontekście na znaczeniu traci zarzut naruszenia przepisu § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233).
Co do zaś zarzutu "przeoczenia" przez Sąd pierwszej instancji faktu związania gminy, obowiązującym w dacie uchwalenia zakwestionowanego planu miejscowego, rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie Dłubiańskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2006 r. Nr 50, poz. 282), które na obszarze przedmiotowych działek wyłączało możliwość zabudowy kubaturowej, to podzielając wywód skargi kasacyjnej w tej mierze, trzeba zauważyć, że w dacie orzekania w sprawie przez Sąd pierwszej instancji rozporządzenie to, w związku z jego zmianą, nie obejmowało już działek strony skarżącej, a jeżeli tak to Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że w obrocie prawnym nie może się znaleźć ta część zaskarżonego planu, która jest niezgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Niezgodność ta w sytuacji gdy studium stanowi o "porządkowaniu istniejącego zainwestowania mieszkaniowo-usługowego" na obszarze przedmiotowych działek, a plan miejscowy zakazuje tam całkowicie zabudowy kubaturowej jest oczywista.
Naczelny Sąd Administracyjny, akceptując zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji miał na uwadze fakt, iż w tej konkretnej sprawie słuszne było odstąpienie od zasady, że sąd administracyjny orzeka z uwzględnieniem stanu prawnego z daty wydania (uchwalenia) aktu prawnego. Gdyby bowiem pozostać przy tej zasadzie w niniejszej sprawie trzeba byłoby dojść do przekonania, że skoro w dacie uchwalenia zakwestionowanego planu obowiązywało ww. rozporządzenie Wojewody Małopolskiego zakazujące zabudowy kubaturowej na działkach strony skarżącej, to gmina będąc nim związana, zasadnie zakaz taki wprowadziła wbrew ustaleniom studium, ale to oznaczałoby zaakceptowanie stanu naruszenia prawa, który miał miejsce w dacie orzekania w sprawie przez Sąd pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze i uznając ostatni zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za niemogący odnieść zamierzonego skutku, w sytuacji gdy pełnomocnik niewątpliwie działał w interesie strony skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 tej ustawy.