Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. S. (dalej również jako "skarżący") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "GINB") z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "WINB") postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej (dalej również jako "PINB") z dnia [...] września 2006 r., wydane na podstawie art. 81c ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409; dalej: "prawo budowlane"), nakładające na S. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w zakreślonym terminie oceny technicznej budynku mieszkalnego stanowiącego jego własność, położonego przy ul. L. w R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 24/07, oddalił skargę S. S. na postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2006 r. Sąd podkreślił, że nie dopatrzył się ani w aktach sprawy ani w argumentacji skarżącego podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) odmówił wszczęcia na wniosek S. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r.
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę były badane już przez Sąd, dlatego należało odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2006 r.
Skargę na powyższe postanowienie złożył S. S., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 i 126 k.p.a., poprzez pominięcie rozważenia nowych okoliczności, a zwłaszcza opinii biegłego T. H., który nie stwierdził żadnych uszkodzeń budynku mieszkalnego. Skarżący podniósł, że nałożony na niego obowiązek przedłożenia ekspertyzy jest samowolą organu administracyjnego i nie został niczym uzasadniony.
W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik skarżącego adw. A. G. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., tj. rażące naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania adresata zaskarżonego postanowienia albo wskazania go jedynie w rozdzielniku oraz przyjęcie, że zaskarżone postanowienie dotknięte takim uchybieniem jest ważne, mimo że jest to obligatoryjny element każdego rozstrzygnięcia administracyjnego. Podnosząc z ostrożności procesowej zarzuty naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 61 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a., pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r. w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz stwierdzenie nieważności postanowienia organu z dnia [...] maja 2014 r. w całości na podstawie art. 135 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu, w ocenie Sądu I instancji, sprowadza się do oceny, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy ustalił wystąpienie przesłanki przedmiotowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Sąd wskazał, że kwestionowane w trybie nadzwyczajnym postanowienie było poddane kontroli sądowoadministracyjnej, w trakcie której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z 15 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 24/07 oddalił skargę S. S.. Wskazania zawarte w prawomocnym orzeczeniu sądu na mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
W ocenie Sądu, zarzuty kwestionujące brak wykazania uzasadnionej wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, które poddane już zostały kontroli sądowoadministracyjnej w trybie zwykłym, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia. Sąd I instancji powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w której wyrażono stanowisko, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wstępnie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowe czyniące jego rozpoznanie niedopuszczalnym".
Sąd zgodził się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nadzwyczajna kontrola postanowienia już raz skontrolowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi jest niedopuszczalna i organ nie naruszył prawa, odmawiając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia. Sąd podkreślił, że oba postanowienia w przedmiocie nakazania dokonania oceny stanu technicznego obiektu były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 15 maja 2007 r. nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. mogłoby stanowić podstawę do ich uchylenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także przyznania pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a., poprzez bezzasadne uznanie za postanowieniami wydanymi w sprawie przez organy nadzoru budowlanego, że zarzuty podniesione we wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia WINB oraz postanowienia PINB są w całości tożsame z zarzutami będącymi przedmiotem rozpoznania w ramach prawomocnego wyroku WSA w Łodzi z dnia 15 maja 2007 r., sygn. II SA/Łd 24/07, utrzymującego w mocy postanowienie WINB mimo, iż we wniosku skarżącego podniesiony został zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. nie będący przedmiotem rozpoznania przez Sąd;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego, mimo iż organ wydał to postanowienie bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz bez właściwego rozpatrzenia posiadanego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego, mimo niewyjaśnienia rzeczywistej woli skarżącego i zakresu podniesionych przez niego we wniosku zarzutów i arbitralne, prowadzące do uznania wniosku za niedopuszczalny, ustalenie znaczenia sformułowań zawartych w tym wniosku;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez faktyczne pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań dotyczących podniesionego przez stronę zarzutu niewyjaśnienia przez organ rzeczywistej woli skarżącego działającego bez profesjonalnego pełnomocnika – i braku ustalenia faktycznego zakresu wniosku, a także niewyjaśnienie przyczyn takiego pominięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, że – w opinii strony skarżącej kasacyjnie – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwie uznał za prawidłowe stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż zarzuty podniesione we wniosku S. S. o stwierdzenie nieważności postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej z dnia [...] września 2006 r. są w całości tożsame z zarzutami będącymi przedmiotem rozpoznania w ramach prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 24/07.
Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zasadnie uznał powyższe stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za prawidłowe. Zarzuty podniesione we wniosku S. S. o stwierdzenie nieważności są bowiem co do istoty tożsame z zarzutami będącymi przedmiotem rozpoznania wskazanego wyżej prawomocnego wyroku. Istotą zakończonej prawomocnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 24/07 sprawy była ocena legalności nałożenia obowiązku sporządzenia opinii technicznej budynku. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z urzędu badał wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla oceny prawidłowości kontrolowanego aktu administracyjnego. Badał zatem z urzędu kwestie objęte podniesionym we wniosku zarzutem naruszenia art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, kwestie te były przedmiotem rozpoznania przez Sąd, co wynika z treści motywów wspomnianego wyroku.
W motywach tych podkreślono, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji naruszały przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. mogłoby stanowić podstawę do ich uchylenia.
Skoro zatem w omawianym wyroku wyraźnie wskazano, że Sąd badał legalność zaskarżonego postanowienia pod kątem zgodności w szczególności z prawem procesowym i nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji naruszały w szczególności przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, to tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.
Kwestia naruszenia art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. była bowiem rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane po należytym wyjaśnieniu stanu faktycznego i właściwym rozpatrzeniu materiału dowodowego, przy czym w realiach rozpatrywanej sprawy – wobec treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 24/07 – kwestie związane z wyjaśnieniem rzeczywistej woli skarżącego zostały wystarczająco przez organy Sąd I instancji wyjaśnione, a brak szczegółowych rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie miał wpływu na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.