Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w L. (dalej: Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] marca 2017 r. w przedmiocie "uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, po wznowieniu postępowania".
W uzasadnieniu Sąd I Instancji wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Wójt Gminy J. określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, polegającego na eksploatacji odkrywkowej piasku ze złoża "[...]", położonego w miejscowości [...], w gminie [...], w powiecie radomskim. Z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpiła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: inwestor).
W dniu 1 września 2016 r. do Wójta Gminy J. wpłynęło pismo Stowarzyszenia, w którym zgłosiło swój udział w postępowaniu, na podstawie art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa).
W piśmie z 7 września 2016 r. organ I instancji poinformował Stowarzyszenie, że wniosek spełnia wymagania z art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, a Stowarzyszenie może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu. Wskazał ponadto, że 30 sierpnia 2016 r. została wydana decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a o wszelkich działaniach strony zawiadamiane są w trybie art. 49 k.p.a.
Pismem z 10 października 2016 r. Stowarzyszenie wniosło o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2016 r. na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. organ I instancji wznowił postępowanie.
Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Wójt Gminy J. odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Stowarzyszenie nie miało legitymacji do skutecznego żądania wznowienia postępowania w sprawie. Organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony.
Odwołanie od tej decyzji złożyło Stowarzyszenie.
Decyzją z [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu uchyliło zaskarżoną decyzji w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Stowarzyszenie nie było stroną postępowania (nie przysługuje jej przymiot strony) zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Organizacja społeczna (organizacja ekologiczna), która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Organ odwoławczy uznał, że w związku z tym brak było podstaw do wznowienia postępowania w tej sprawie.
Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie.
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie.
W pierwszej kolejności Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie.
Po pierwsze, art. 79 ustawy środowiskowej przez jego nieuwzględnienie i w konsekwencji oddalenie skargi. Decyzja organu I instancji została wydana pomimo niezapewnieniu społeczeństwu udziału przy jej wydawaniu.
Po drugie, art. 80 ustawy środowiskowej przez jego nieuwzględnienie i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy decyzja organu I instancji wydana została z pominięciem wyników postępowania z udziałem społeczeństwa.
Po trzecie, art. 63 ust 1 ustawy środowiskowej przez jego nieuwzględnienie i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana pomimo braku łącznego uwzględnienia w niej wszystkich uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1269 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Polegało to na oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy organ odwoławczy bezzasadnie umorzył postępowanie I instancji w całości. Postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, a wobec okoliczności podnoszonych przez Stowarzyszenie wydana w jego wyniku decyzja powinna zostać uchylona w całości, a organ odwoławczy powinien orzec co do istoty sprawy lub uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Po drugie, art. 151 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Polegało to na oddaleniu skargi, podczas gdy organ odwoławczy "dokonał jego błędnej wykładni polegającej na nie dokonaniu rozróżnienia pomiędzy rzeczywistym powołaniem się przez organizację społeczną - Stowarzyszenie Zieloni Rzeczypospolitej Polskiej - na przesłankę dotyczącą niebrania udziału w postępowaniu przez tę właśnie organizację, a powołaniem się przez organizację społeczną na przesłankę dotyczącą nie brania udziału w postępowaniu przez samą stronę". W konsekwencji organ odwoławczy "niewłaściwe go zastosował" i stwierdził brak podstaw do wznowienia postępowania.
Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w związku z art. 31 § 3 k.p.a. i art. 147 k.p.a. Polegało to na oddaleniu skargi, podczas gdy organ odwoławczy "dokonał jego błędnej wykładni" polegającej na uznaniu, że organizacja społeczna, która stosownie do art. 31 ust. 4 k.p.a. powinna zostać zawiadomiona o toczącym się postępowaniu, a zawiadomiona nie została, nie jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania opartym na przesłance wynikającej z tego przepisu.
Po czwarte, art. 151 p.p.s.a w związku z art. 7 k.p.a. oraz w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Polegało to na oddaleniu skargi, podczas gdy organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji pominął negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na infrastrukturę gminy oraz na zaburzenie prawidłowego i zdrowego funkcjonowania jej mieszkańców, a także na środowisko. W konsekwencji błędnie ustalił rodzaj i skalę oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, co doprowadziło do tego, że decyzja organu I instancji została oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym i powinna zostać uchylona przez organ odwoławczy.
Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i brak uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, pomimo zaistnienia przesłanek w postaci wydania z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto Stowarzyszenie wniosło o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W tej sprawie pomimo wniosku stowarzyszenia o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).
Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma odpowiedź na pytanie, czy stowarzyszenie jako organizacja społeczna (ekologiczna) była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, oparte na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Organizacja społeczna, która nie jest stroną z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek, lecz podejmuje czynności procesowe na podstawie art. 31 k.p.a., działa w sprawie dotyczącej innej osoby (art. 31 § 1 k.p.a.). Przedmiotem takiej sprawy administracyjnej nie są zatem prawa lub obowiązki, wynikające z prawa materialnego dotyczące organizacji społecznej.
Ponadto, w związku z tym, norma z art. 31 § 3 k.p.a. daje organizacjom społecznym prawo uczestniczenia w postępowaniu wyłącznie na prawach strony. Z taką formą uczestnictwa w postępowaniu wiążą się określone konsekwencje prawne. Organizacja społeczna może, zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Natomiast organizacji społecznej nie przysługują uprawnienia, które przysługują tylko stronie. Do takich uprawnień należy żądanie wszczęcia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 225/13). Oznacza to, że w świetle dyspozycji art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. możliwe jest wyłącznie na żądanie strony, a w związku z tym podmiot działający na prawach strony uprawnienia takiego nie posiada (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2548/15).
Zarzuty naruszenia powyższych przepisów nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., ponieważ organ miał podstawy do uchylenia decyzji Wójt Gminy J. z [...] grudnia 2016 r. i umorzenia postępowania wznowieniowego organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z tych względów również wszystkie zarzuty dotyczące prawa materialnego podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 79, art. 80 oraz art. 63 ust 1 ustawy środowiskowej, nie zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczą one bowiem kwestii związanych ze zgodnością z prawem decyzji środowiskowej objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. W tej sprawie brak było podstaw prawnych do wznowienia postępowania, a co za tym idzie, do dokonania kontroli decyzji środowiskowej w tym nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Jedynie ubocznie wskazać należy, że zarzuty te zostały błędnie sformułowane, ponieważ stowarzyszenie nie powołało właściwych jednostek redakcyjnych tych przepisów. Z tych samych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a w związku z art. 7 k.p.a. oraz w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Kwestia negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na infrastrukturę gminy oraz na zdrowie jej mieszkańców, nie była przedmiotem oceny na tym etapie postępowania. Zarzuty w tym zakresie również dotyczą zgodności z prawem decyzji środowiskowej i nie mogły zostać skutecznie podniesione na tym etapie postępowania.
Mając powyższe na uwadze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i brak uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak było przesłanek do uwzględnienia skargi, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Również w przypadku tego zarzutu należy zaznaczyć, że został on błędnie sformułowany, ponieważ nie wskazuje właściwej jednostki redakcyjnej art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który to przepis dzieli się na trzy litery odpowiadające poszczególnym naruszeniom przepisów prawa dającym podstawę do uwzględnienia skargi.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.