Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1303/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1199/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2018 r., znak DOA.7110.471.2017.KKO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 6 kwietnia 2018r., znak: DOA.7110.471.2017.KKO Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 sierpnia 2017 r., Nr 104/P/2017, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją z 9 sierpnia 2017 r., Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia, na wniosek J. W., nieważności decyzji Burmistrza Miasta Milanówka z 26 lutego 1993 r., Nr 933013 zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej M. i E. S. na rozbudowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] [...] w M..

Od powyższej decyzji Wojewody odwołanie złożyła w ustawowym terminie J. W..

Rozpatrując ponownie sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego omówił nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia podkreślając, że stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 K.p.a.

Ponadto w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją. Wobec powyższego, zakres prowadzonych w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, którym dysponował, względnie powinien dysponować organ wydający kontrolowane rozstrzygnięcie.

Organ nadzorczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Z kolei zgodnie z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.) do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć dowód własności lub wieczystego użytkowania działki budowlanej.

Z akt sprawy wynika, że do wniosku z 22 lutego 1993 r. o pozwolenie na budowę inwestor dołączył akt notarialny z [...], Repetytorium [...] nr [...] (sporządzony przez notariusza M. M. w siedzibie Kancelarii Notarialnej w G. przy ul. [...].).

Jak wynika z treści powyższego aktu notarialnego współwłaścicielami działki nr ew. [...] są M. i E. S. (w ½) oraz J. W. (w ½). Z § 2 pkt. 1 ww. aktu notarialnego z wynika, że "J. W. wyraża zgodę na dobudowanie przez M. i E. S. do istniejącego budynku części domu od strony południowej wykorzystując z istniejącego budynku pomieszczenia od strony południowo-wschodniej i południowo-zachodniej z oddzielnym wejściem - na warunkach według uznania małżonków, dzieląc ten budynek w pionie".

Zgodnie z § 2 pkt. 2 ww. aktu notarialnego właściciele "umawiają się co do sposobu korzystania ze wspólnej nieruchomości w ten sposób, że do czasu zniesienia współwłasności małżonkowie S. będą korzystać z połowy domu w pionie od strony południowo-wschodniej i południowo-zachodniej wraz z częścią dobudowaną, z działki pod tą częścią budynku i z połowy działki od tej strony, a J. W. z reszty nieruchomości, to jest połowy budynku i połowy działki". Ponadto w § 2 pkt 3 ww. aktu notarialnego zaznaczono, że "strony wyrażają wzajemną zgodę na inwestowanie i budowanie na wspólnej działce według woli inwestora, w częściach, z których korzystają."

GINB odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego realizacji przez M. i E. S. tarasu od strony wschodniej istniejącego budynku mieszkalnego na części działki przypadającej J. W. stwierdził, że z analizy porównawczej projektu budowlanego oraz ww. aktu notarialnego (§ 2 pkt. 2), wynika, że realizacja tarasu od strony wschodniej prowadzona jest na tej części działki, która na mocy ww. aktu notarialnego przypadła do korzystania M. i E. S. Zdaniem GINB należy uznać, że decyzja Burmistrza Miasta Milanówka z 26 lutego 1993 r. nie narusza rażąco wymagań ustanowionych ww. przepisami art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego oraz § 46 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Następnie GINB wyjaśnił pojęcie "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podkreślając, że nie każde naruszenie ma charakter "rażący". Natomiast o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy zachodzą łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze wywołane kontrolowaną decyzją. Przechodząc do dalszej analizy kontrolowanej decyzji GINB stwierdził, że w myśl § 46 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z 20 lutego 1975 r., do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć plan zagospodarowania działki. Natomiast zgodnie z treścią § 47 ust. 1 ww. rozporządzenia plan zagospodarowania działki budowlanej należy sporządzić na aktualnej mapie (dopuszczonym przez przepisy szkicu sytuacyjnym), w skali nie mniejszej niż 1:500.

Z akt sprawy wynika, że inwestor załączył plan realizacyjny działki w skali 1:500. Tym samym decyzja Burmistrza Miasta Milanówka z 26 lutego 1993 r. nie narusza w sposób rażący przywołanych wyżej przepisów § 46 ust. 1 pkt. 1 oraz § 47 ust. 1 rozporządzenia z 20 lutego 1975 r.

Stosownie do treści art. 3 Prawa budowlanego, obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z treścią § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia z 20 lutego 1975 r., pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi.

Zdaniem GINB analiza akt sprawy wykazała, że kontrolowana decyzja nie narusza rażąco ustaleń uchwały Stołecznej Rady Narodowej w Warszawie z 20 marca 1981 r., nr 24 w sprawie uchwalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. (Dz. Urz. Rady Narodowej Nr 8, poz. 36/81). Z wypisu ww. planu oraz załącznika graficznego (pismo Burmistrza Miasta Milanówka z 31 października 2017 r., znak: PP.6727.35.2017.EM) wynika, że działka nr ew. [...] w M. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] - teren zabudowy indywidualnej.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że sporna inwestycja - rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego - nie narusza rażąco art. 3 Prawa budowlanego oraz § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia z 20 lutego 1975 r., w związku z postanowieniem ww. uchwały Stołecznej Rady Narodowej w Warszawie z 20 marca 1981 r., nr 24.

Ponadto projektowany obiekt nie narusza rażąco wymogów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn. zm. wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego).

W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1, który stanowi, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych.

Elewacja południowa projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego z otworami zastała zaprojektowana w odległości 10,70 m od granicy działką nr ew. [...], natomiast elewacja wschodnia z otworami zastała zaprojektowana w odległości ok. 14 m od granicy z działką drogową (ul. [...]), zaś elewacja zachodnia z otworami zastała zaprojektowana w odległości ponad 25 m od granicy z działką nr ew. [...].

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie zabytków (Dz. U. 1962 r. Nr 10, poz. 49), wszelkie prace i roboty przy zabytkach oraz prace archeologiczne i wykopaliskowe wolno prowadzić tylko za zezwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Jak wynika z akt sprawy, Konserwator Zabytków m. st. Warszawy decyzją z 8 stycznia 1988 r., znak: L.Dz.KLVI11/1319/47/88, orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków pod nr [...] zespołu architektoniczno-krajobrazowego miasta M. W ocenie GINB zauważyć jednak należy, że w załączniku Nr 3 do ww. decyzji Konserwatora Zabytków z 8 stycznia 1988 r. budynek przy ul. [...] nie został wymieniony jako obiekt o charakterze zabytkowym. Tym samym zdaniem GINB, sporna inwestycja polegająca na rozbudowie budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w M. (działka nr ew. [...]) nie wymagała zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie zabytków.

GINB wyjaśnił również, iż kwestie dotyczące faktycznej realizacji inwestycji, czy też odbioru powykonawczego pozostają w kompetencji organów nadzoru budowlanego. Jednocześnie ze zgromadzone materiału dowodowego nie wynika, aby drzwi do piwnicy od strony wschodniej budynku wykonane zostały przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Powyższa okoliczność może stanowić ewentualną przesłankę wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a. Natomiast zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym przesłanka do wznowienia postępowania nie może być badana w postępowaniu nieważnościowym.

Zdaniem GINB kontrola decyzji Burmistrza Miasta Milanówka z 26 lutego 1993 r., prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Ubocznie organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta Milanówka 26 lutego 1993 r. została wydana ponad 25 lat temu, natomiast wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Stosownie do art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że ustawa zasadnicza jest najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą (wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10).

Stąd też, zdaniem GINB należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 9 sierpnia 2017 r. nr 104/P/2017.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1. art. 7 K.p.a. poprzez ustalenia stanu faktycznego sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym tj. przyjęcie, że skarżąca wyraziła względem Inwestora zgodę na rozbudowę budynku w kierunku wschodnim;
2. 2. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. gdyż organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i całościowy materiału dowodowego i nie ustalił prawidłowo okoliczności faktycznych, dokonując wybiórczego i niekorzystnego dla strony wyboru i interpretacji materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcie, że J. W. wyraziła zgodę małżonkom E. i M. S. na rozbudowę budynku w kierunku wschodnim;
3. 3. art 80, art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a tym samym prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa;
4. 4. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez odstąpienie od zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności brak odniesienia się do oświadczenia skarżącej, a w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 K.p.a.;
5. 5. art. 65 § 1 i 2 K.c. w zw. z art. 199 K.c. w z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229; ze zm.; dalej określanej jako Prawo budowlane) poprzez błędną wykładnię treści aktu notarialnego z dnia [...] i uznanie, że Inwestor w czasie wydania decyzji Burmistrza miasta Milanówka z dnia 26 lutego 1993 r. legitymował się zgodą skarżącej do dysponowania nieruchomością w zakresie całości wykonanych prac, podczas gdy część z nich została wykonana przez Inwestora po stronie wschodniej budynku w sposób wykraczający poza ustalenia wynikające z porozumienia dotyczącego korzystania z nieruchomości wspólnej, w sposób wyraźnie ingerujący w część nieruchomości wspólnej przypisaną do korzystania skarżącej;
6. 6. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie skutkujące odmową stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza miasta Milanówka z dnia 26 lutego 1993 r., mimo, że kontrolowana w ramach przedmiotowego postępowania decyzja jest obarczona rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów:
7. – art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229; ze zm.) bowiem Inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością w zakresie całości wykonanych prac;
8. – art. 21 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 i 3 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. Nr 10, poz. 48; ze zm.) z uwagi na brak zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, podczas gdy przedmiotowy przepis wprowadzał wymóg legitymowania się zezwoleniem w przypadku prac i robót budowlanych prowadzonych przy zabytkach;

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosła, iż wbrew ustaleniom organów, skarżąca nigdy, w żadnej formie nie wyrażała inwestorowi zgody na rozbudowę budynku w kształcie zatwierdzonym decyzją, w szczególności w kierunku wschodnim, ku ulicy. W świetle pełnego zapisu ww. aktu notarialnego oczywistym jest, że wymienione w nim osoby mogą inwestować jedynie w częściach nieruchomości przypisanym im do korzystania. Taras zaś został wzniesiony w części, która na mocy aktu nie została przypisana na rzecz Inwestora. Wybudowany taras od strony wschodniej powstał w północnej "części" działki, a więc na części przypisanej do korzystania dla skarżącej, wbrew zapisowi wyrażonemu w akcie notarialnym. Potwierdzenie przedmiotowego faktu wynika m.in. z analizy rzutu parteru budynku, sporządzonego na cele projektu zamiennego budynku z 30 grudnia 2014 r. Prawidłowe odczytanie projektu pokazuje, iż taras wykracza poza granice nieruchomości wspólnej przypisanej do korzystania na rzecz inwestora i jego małżonki.

Zdaniem skarżącej organ w sposób błędny zinterpretował zapisy ww. aktu notarialnego w zakresie dotyczącym korzystania przez strony umowy z nieruchomości wspólnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując wykładni treści powołanego aktu notarialnego (podobnie jak Wojewoda) w sposób błędny określił zamiary stron, jak i cel poszczególnych zapisów aktu notarialnego. Skarżona decyzja w całości pomija kwestię, iż rozbudowa przekroczyła ustalenia wynikające z aktu notarialnego określającego sposób korzystania z nieruchomości, albowiem na mocy ww. umowy to skarżąca, a nie inwestor korzysta z części, w której został wzniesiony taras. Wykonane prace w żadnym zakresie nie były przeprowadzone za zgodą skarżącej. W razie wątpliwości w tym zakresie, organ winien przeprowadzić oględziny nieruchomości z udziałem stron postępowania, od których to czynności odstąpił.

Kolejne zagadnienie z którym nie zgodziła się skarżąca, dotyczy wydania decyzji bez wymaganego zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Decyzją Konserwatora Zabytków dnia 8 stycznia 1988 r. orzeczono o wpisaniu do rejestru zabytków pod nr [...] zespołu architektoniczno-krajobrazowego miasta M. W czasie wydania decyzji, obowiązywała ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. Nr 10, poz. 48; ze zm.). Zgodnie z jej przepisami, w tym art. 21 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt 1: "Wszelkie prace i roboty przy zabytkach oraz prace archeologiczne i wykopaliskowe wolno prowadzić tylko za zezwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.". Zdaniem GINB, z uwagi na brak wpisania rzeczonej nieruchomości na listę zabytków, inwestor nie był obowiązany do uzyskania stanowiska właściwego konserwatora zabytków. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu konsekwentnie wskazując, że w konkretnym przypadku pozwolenie na budowę winno zostać poprzedzone uzyskaniem zgody konserwatora na rozbudowę. Zdaniem skarżącej, fakt wpisania do rejestru zabytków zespołu architektoniczno-krajobrazowego miasta M. powoduje objęcie go ochroną konserwatorską.

Nie może budzić wątpliwości, że fakt objęcia ochroną konserwatorską układu urbanistycznego miasta M. poprzez jego wpis do rejestru zabytków z reguły ogranicza możliwości inwestycyjne, uniemożliwiając wprowadzenie zmian mających niekorzystny wpływ na obiekty zabytkowe oraz ich otoczenie. Inną kwestią budzącą kontrowersje jest fakt, że poprzez wydanie decyzji doszło do sytuacji, w której zalegalizowano samowolę budowlaną w postaci wykonanych wcześniej drzwi do piwnicy, znajdujących się - podobnie jak taras - po stronie wschodniej budynku. Zdaniem skarżącej, wskazane uchybienie stanowi niezależną, kwalifikowaną wadę prawną przemawiającą za koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Wątpliwości z punktu widzenia praworządności, budzi również fakt odbioru budynku po rozbudowie w 1998 r. Odbiór budynku nastąpił pomimo stanu, który odbiegał w sposób rażący od projektu zatwierdzonego decyzją - w rzeczywistości budynek nigdy nie odpowiadał projektowi z 1993 r.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1199/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2018 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jak to ma miejsce w przypadku postępowania zwykłego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji.

W rozpatrywanej sprawie, organ nadzoru prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Burmistrza Miasta Milanówek z 26 lutego 1993 r. zatwierdzająca plan realizacyjny i zezwalająca M. i E. S. na rozbudowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w M. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Dokonując analizy akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją organ nadzorczy prawidłowo ocenił, że kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta Milanówka z 26 lutego 1993 r. nie narusza rażąco wymagań ustanowionych przepisami art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) oraz § 46 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Zgodnie z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością.

Z kolei zgodnie z § 46 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć dowód własności lub wieczystego użytkowania działki budowlanej. Z akt sprawy wynika, że do wniosku z 22 lutego 1993 r. o pozwolenie na budowę inwestor dołączył akt notarialny z [...]

W świetle zapisów zawartej pomiędzy stronami w dniu [...] umowy ustalającej podział do korzystania z nieruchomości wspólnej nie można zakwestionować prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bowiem z § 2 pkt. 1 ww. aktu notarialnego wynika, że "J. W. wyraża zgodę na dobudowanie przez M. i E. S. do istniejącego budynku części domu od strony południowej wykorzystując z istniejącego budynku pomieszczenia od strony południowo-wschodniej i południowo-zachodniej z oddzielnym wejściem - na warunkach według uznania małżonków Szymańskich, dzieląc ten budynek w pionie".

Zgodnie z § 2 pkt. 2 ww. aktu notarialnego z [...] właściciele "umawiają się co do sposobu korzystania ze wspólnej nieruchomości w ten sposób, że do czasu zniesienia współwłasności małżonkowie S. będą korzystać z połowy domu w pionie od strony południowo-wschodniej i południowo-zachodniej wraz z częścią dobudowaną, z działki pod tą częścią budynku i z połowy działki od tej strony, a J. W. z reszty nieruchomości, to jest połowy budynku i połowy działki". Ponadto w § 2 pkt. 3 ww. aktu notarialnego z [...], zaznaczono, że "strony wyrażają wzajemną zgodę na inwestowanie i budowanie na wspólnej działce według woli inwestora, w częściach, z których korzystają."

Za nietrafny, zdaniem Sądu. należało uznać zarzut skarżącej dotyczący realizacji przez M. i E. S. tarasu od strony wschodniej istniejącego budynku mieszkalnego na części działki przypadającej J. W..

GINB prawidłowo stwierdził, że z analizy porównawczej projektu budowlanego oraz ww. aktu notarialnego z [...] (§ 2 pkt. 2), wynika, że realizacja tarasu od strony wschodniej prowadzona jest na tej części działki, która na mocy ww. aktu notarialnego przypadła do korzystania M. i E. S. Z akt sprawy wynika również, że inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył plan zagospodarowania działki budowlanej sporządzony na aktualnej mapie w skali 1:500.

Tym samym spełnione zostały wymogi § 46 ust. 1 pkt. 1 oraz § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

W aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego, że skarżąca J. W. uczestniczyła w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją lecz brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. Przesłanka wznowienia nie może być jednocześnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Z akt sprawy nie wynika również aby drzwi do piwnicy od strony wschodniej budynku zostały wykonane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie prowadzi odrębnego - uzupełniającego postępowania dowodowego lecz rozstrzyga sprawę w oparciu o ten sam materiał dowodowy, którym dysponował organ wydający kwestionowaną decyzję. Powyższa okoliczność nie wynikająca z akt sprawy może stanowić ewentualną przesłankę wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Burmistrza Miasta Milanówka z 26 lutego 1993 r., nie narusza ustaleń uchwały Stołecznej Rady Narodowej w Warszawie z 20 marca 1981 r., nr 24 w sprawie uchwalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. (Dz. Urz. Rady Narodowej m. st. Warszawy Nr 8, poz. 36/81). Z wypisu ww. planu oraz załącznika graficznego (pismo Burmistrza Miasta Milanówka z 31 października 2017 r. wynika, że działka nr ew. [...] w M. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] - teren zabudowy indywidualnej.

Ponadto organ nadzorczy prawidłowo ocenił, iż projektowana rozbudowa nie narusza wymogów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn. zm. wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Zdaniem Sądu, nie można zarzucić kontrolowanej decyzji, że wydana została z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48; ze zm.) poprzez brak uzyskania zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Organ nadzorczy prawidłowo uznał, iż w załączniku Nr 3 do decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z 8 stycznia 1988 r. budynek podlegający rozbudowie usytuowany przy ul. [...] [...] nie został wymieniony jako obiekt o charakterze zabytkowym. Fakt wpisania do rejestru zabytków zespołu architektoniczno-krajobrazowego miasta M. nie powoduje automatycznego objęcia ochroną konserwatorską przedmiotowego budynku podlegającego rozbudowie. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 lipca 2015r z którego wynika, że forma rozbudowanego budynku jest akceptowana i nie wpływa negatywnie na wartości chronione pod względem konserwatorskim.

Na pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 lipca 2015 r. powołał się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2016r w sprawie VII SA/Wa 2486/15 oddalającym skargę J. W. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku przy ul. [...] w M..

Kontrolowana decyzja została wydana w dniu 26 lutego 1993r i znaczny upływ czasu od jej wydania powinien mieć także wpływ na ocenę skutków społeczno-gospodarczych, jakie decyzja wywołała.

Zdaniem Sądu, niezbędne jest wzięcie pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., w sprawie o sygn. akt P 46/13, w którym uznano, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. To, że niezbędne jest wzięcie pod uwagę przywołanego powyżej wyroku Trybunału | Konstytucyjnego wynika m.in. z wyroku NSA z dnia 25.02.2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14, który wskazał, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności nie może ujść uwadze organów, że upływ czasu o którym mowa w omawianym orzeczeniu, musi być brany przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Także NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14 podkreślił, iż "niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej.

Należy zatem mieć na względzie, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji), nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego".

Zdaniem Sądu, organ nadzorczy trafnie ocenił, iż badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., obligującą organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, organ nadzorczy prawidłowo wypełnił swoje ustawowe obowiązki i uzasadnił stanowisko wyrażone w decyzjach w sposób wymagany przez art. 107 § 3 K.p.a.

W świetle powyższych argumentów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła J. W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1. art. 7 K.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, to jest przyjęcie, że skarżąca wyraziła zgodę na rozbudowę budynku przez inwestora w kierunku wschodnim;
2. 2. art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ administracji w sposób całościowy i wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie prawidłowo okoliczności faktycznych dokonując wybiórczego i niekorzystnego dla strony wyboru i interpretacji materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, że J. W. wyraziła zgodę E. i M. S. na rozbudowę budynku wschodnim;
3. 3. art. 80, art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodnego zgromadzonego w sprawie, a tym samym prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa;
4. 4. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez odstąpienie od zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności brak odniesienia się do oświadczenia skarżącej, a w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 K.p.a.;
5. 5. art. 65 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 199 K.c. w zw. z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) poprzez błędną wykładnię aktu notarialnego z dnia [...] i uznanie, że inwestor w czasie wydania decyzji Burmistrza Miasta Milanówka z dnia 26 lutego 1993 r. legitymował się zgodą J. W. do dysponowania nieruchomością w zakresie całości wykonanych prac po stronie wschodniej budynku w sposób wykraczający poza ustalenia wynikające z porozumienia dotyczącego korzystania z nieruchomości wspólnej przypisanej do skarżącej;
6. 6. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące odmową stwierdzenia nieważności Burmistrza Miasta Milanówka z dnia 26 lutego 1993 r. mimo że decyzja ta jest obarczona rażącym naruszeniem przepisów, to jest:
7. a. art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) bowiem inwestor się legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością w zakresie całości wykonanych prac;
8. b. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 i 3 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.) z uwagi na brak zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zbytków, podczas gdy przepis ten wprowadzał wymóg legitymowania się zezwoleniem w przypadku prac i robót budowlanych prowadzonych przy zabytkach.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a nadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z uwagi na fakt, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem oceny Sądu I instancji były decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym, którymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Milanówka z 26 lutego 1993 r., Nr 933013 zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej M. i E. S. na rozbudowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] [...] w M..

Zarzuty skargi kasacyjnej zarówno w ujęciu procesowym jak i materialnym sprowadzają się w istocie do dwóch argumentów:

1. 1. inwestorzy nie posiadali zgody skarżącej kasacyjnie na wykorzystanie wspólnej nieruchomości na rozbudowę budynku w taki zakresie w jakim określono to w ww. decyzji, to jest na rozbudowę budynku w kierunku wschodnim poprzez budowę tarasu,
2. 2. inwestor nie posiadał decyzji konserwatora zabytków zezwalającej na rozbudowę budynku.

Ze znajdującego się w aktach administracyjnych aktu notarialnego wynika, że skarżąca kasacyjnie wyraziła zgodę na dobudowę przez M. i E. S. "do istniejącego budynku części domu od strony południowej wykorzystując z istniejącego budynku pomieszczenia od strony południowo wschodniej i południowo zachodniej z oddzielnym wejściem" (pkt 2). Nadto w akcie notarialnym znajduje się zapis (pkt 3), że "strony wyrażają wzajemną zgodę na inwestowanie i budowanie na wspólnej działce według woli inwestorów, w częściach, z których korzystają". Sposób korzystania z nieruchomości został określony w punkcie 2 aktu notarialnego. Z jego treści wynika, że do czasu zniesienia współwłasności małżonkowie S. będą korzystać z połowy domu w pionie od strony południowo-wschodniej i południowo zachodniej wraz z częścią działki wraz z częścią dobudowaną z działki pod tą częścią budynku i z połowy działki od tej strony zaś J. W. z reszty nieruchomości, to jest połowy budynku i połowy działki".

W aktach administracyjnych znajduje się również plan realizacyjny nieruchomości przy ul. [...] [...] w M., który został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta Milanówka z 26 lutego 1993 r. Na planie tym cyfrą 1 oznaczono istniejące fundamenty do zabudowy. Znajdują się one w całości na tej części działki, którą do wyłącznego korzystania uzyskali E. i M. S.. Skoro znajdują się one na tej części działki, z której mają prawo korzystać E. i M. S., to mieli oni prawo dysponowania tą częścią na cele budowlane a prawo to wynikało z porozumienia zawartego w punkcie 3 aktu notarialnego z dnia [...] Nie doszło tym samym do naruszenia wynikającego z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wymogu wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością jak również nie doszło do naruszenia art. 65 § 1 i 2 K.c. w zw. z art. 199 K.c.

Jeśli inwestorzy zrealizowali inwestycję z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, to kwestia ta może być badana wyłącznie w odrębnym postępowaniu wszczynanym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez organ nadzoru budowlanego. Kwestia ta nie mogła mieć natomiast znaczenia przy ocenie decyzji Burmistrza Miasta Milanówka z 26 lutego 1993 r. pod kątem istnienia przesłanek dających podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 i 3 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Kwestia ta została należycie wyjaśniona przez Sąd I instancji co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku. Można jedynie do tej argumentacji dodać, że do rejestru zabytków na mocy decyzji z dnia 8 stycznia 1988 roku wpisany został zespół urbanistyczno-krajobrazowy miasta M.. Roboty budowlane wskazane w pozwoleniu na budowę nie ingerowały w zespół urbanistyczno-krajobrazowy, a tym samym uzyskiwanie zgody konserwatora zabytków na wykonywanie tych robót było zbędne.

Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja Burmistrza Miasta Milanówka z 26 lutego 1993 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu.

Za niezasadne uznać również należy zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. K.p.a. zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. organy administracji mają obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji nie ma więc obowiązku przeprowadzania wszelkich czynności jakie postuluje strona postępowania tylko czynności, które są niezbędne do wyjaśnienia sprawy. W niniejszej sprawie dowody zgromadzone przez organ administracji były wystarczające do wydania rozstrzygnięcia i uzupełnianie materiału dowodowego było niecelowe. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena dowodów dokonana przez organy administracji i zaakceptowana przez Sąd I instancji jest oceną dowolną. Możliwość przedstawienia przez stronę postępowania własnej oceny materiału dowodowego, odmiennej od tej, której dokonały organy administracji oraz sąd administracyjny nie oznacza, że ocena dokonana przez organy administracji oraz sąd administracyjny jest oceną dowolną i błędną.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Organy administracji w uzasadnieniach wydanych decyzji przedstawiły argumentację mającą potwierdzać zasadność podjętych rozstrzygnięć. Uzasadnienia te pozwalają na odtworzenie toku rozumowania organów administracji i pozwalają na ocenę prawidłowości. "Oświadczenie" J. W. z dnia 17 maja 2017 r. zawiera w istocie argumenty mające wskazywać, że budynek został rozbudowany niezgodnie z projektem budowlanym, z istotnymi odstępstwami od tego projektu. Argumenty te mogą być przydatne w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od projektu budowlanego natomiast nie mogą one mieć znaczenia w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.