Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. [...] wyrokiem z dnia 29 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 419/04 uchylił zaskarżoną decyzję.
Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, nałożył na W. F., właściciela budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na działce nr [...] w obrębie [...] w D. przy ul. E., w którym wykonano roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, obowiązek dostarczenia w terminie do 30 czerwca 2004 r. wymienionych w decyzji dokumentów.
Powyższą decyzję wydano po dwukrotnym dokonaniu oględzin obiektu (7.02.2003 i 26.02.2003 r.), w trakcie których stwierdzono istotne odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę sprowadzające się do:
- - niewybudowania podpiwniczenia,
- - nadbudowy ścian budynku w kondygnacji strychu,
- - zmiany konstrukcji dachu,
- - zmiany na wszystkich kondygnacjach budynku rozkładu funkcjonalnego pomieszczeń, w tym usytuowano łazienki przy wspólnej wewnętrznej ścianie nośnej z sąsiednim budynkiem (zabudowa bliźniacza), w miejscu projektowanego pierwotnie traktu klatki schodowej.
W budynku nie ma garażu, pomieszczenia parteru pierwotnie jako piwnica są w całości pomieszczeniami mieszkalnymi.
Wejście do budynku na poziomie parteru znajduje się na jego froncie, w samowolnie wybudowanej rozbudowie od strony ściany szczytowej. Wejścia na piętra usytuowane są na tyle budynku w wymienionej rozbudowie, do których prowadzą samowolnie wybudowane schody o konstrukcji stalowej. W sprawie samowolnej rozbudowy budynku i przedmiotowych schodów, wydana została odrębna decyzja nakazująca rozbiórkę.
W odwołaniu od powyższej decyzji, pełnomocnik W. F. zarzucił naruszenie:
- - art. 54 ust. 1 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), powołanej dalej jako Prawo budowlane oraz
- - art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), dalej zwanej ustawą zmieniającą.
Zdaniem skarżącego, decyzja została wydana przedwcześnie, bowiem uzależnia jej wykonanie od wcześniejszego rozebrania rozbudowy budynku i schodów, a nie wiadomo czy taki obowiązek będzie obciążał skarżącego. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, nie wzięto pod uwagę pisma inwestora z dnia 7.07.2003 r., którym zawiadomiono organ o zakończeniu budowy. Należało więc to pismo rozpatrzyć zgodnie z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, a toczące się postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 4 powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2004 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz art. 83 ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał W. F. przedłożenie w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, robót budowlanych wykonanych przy budowie budynku mieszkalnego przy ul. E. w D. (działka nr [...] w obrębie [...]) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, w terminie do dnia 30.09.2004 r. niżej wymienionych dokumentów:
- 1. inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót budowlanych wraz z orzeczeniem technicznym, sporządzonym przez uprawnioną osobę, potwierdzających wykonanie robót zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej,
- 2. projektu na dokończenie inwestycji,
- 3. dowodu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
- 4. opinii Burmistrza Miasta D. o zgodności obiektu z przepisami obowiązującego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu decyzji m. innymi wskazano, iż postępowanie dotyczące wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, prowadzone na podstawie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz postępowanie dotyczące samowolnego wybudowania części obiektu budowlanego (nazwanej: rozbudowa budynku mieszkalnego) oraz schodów, prowadzone na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu po zmianie z dnia 27 marca 2003 r.), są dwoma odrębnymi i niezależnymi od siebie postępowaniami administracyjnymi. Wykonanie obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji, nie jest uzależnione od wcześniejszego wykonania nakazu rozbiórki, wynikającego z innej decyzji też z dnia [...] grudnia 2003 r.
Pismo z dnia 7.07.2003 r., na które powołuje się skarżący, nie zawiera oświadczenia inwestora o zakończeniu budowy, poza tym - jak wynika z jego treści – zostało złożone w związku z toczącym się postępowaniem przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję, skarżący podnosi te same zarzuty co wcześniej w odwołaniu, a ponadto zarzut naruszenia art. 9 kpa. Skarżący nie zgadza się też ze stanowiskiem organu, że jego pismo z dnia 7.07.2003 r. nie mogło być potraktowane jako zawiadomienie o zakończeniu budowy. Jeżeli zaś charakter tego pisma budził wątpliwości, to organ powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, kierując się zasadą wyrażoną w art. 9 kpa. Skoro budowa jest zakończona, to bezprzedmiotowe jest nałożenie przez organ obowiązku przedłożenia projektu na dokończenie inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając wyrokiem z dnia 29 czerwca 2005 r. zaskarżoną decyzję uznał za trafny zarzut, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, chociaż nie w tej części, w której skarżący uważa, że skutecznie pismem z dnia 7.07.2003 r. zawiadomił organ o zakończeniu budowy. Pismo to mogło być rozpatrzone przez organ dopiero po zakończeniu toczącego się postępowania.
W ocenie Sądu, zaskarżoną decyzją nie objęto wszystkich robót wykonanych przez skarżącego w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jako odrębną sprawę wydzielono wykonanie przy ścianie szczytowej budynku dobudówki oraz schodów metalowych. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono motywów jakimi kierowały się organy podejmując takie rozstrzygnięcie. Organ nie wyjaśnił też, czy dobudówka i metalowe schody stanowią na tyle odrębną część budynku, że ich rozebranie nie uniemożliwi prawidłowe korzystanie z budynku, ani też nie podano czy zachodzi rozbieżność czasowa w wykonaniu zasadniczej bryły budynku, a dobudówką wraz z metalowymi schodami. Bowiem tylko w takim przypadku można było uznać, że wykonanie dobudówki wraz z metalowymi schodami nie jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lecz stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu przepisu art. 48 Prawa budowlanego.
Pełnomocnik Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 48 oraz art. 50 w związku z art. 51 Prawa budowlanego, jednocześnie wnosząc o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,
- - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok zawiera rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, mimo błędnego jego uzasadnienia (art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powołanej dalej jako ppsa).
Zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2004 r. należało usunąć z obrotu prawnego, gdyż decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i Prawa budowlanego nie można było na inwestora nakładać obowiązku, polegającego na przedłożeniu organowi nadzoru budowlanego określonych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów, powinien być nałożony na inwestora w drodze postanowienia (dowodowego) wydanego na podstawie art. 81c Prawa budowlanego, co jest zgodne z zasadą wynikającą z art. 123 kpa. Decyzja jest aktem administracyjnym rozstrzygającym sprawę co do jej istoty, a dostarczenie odpowiednich dokumentów nie jest przecież takim rozstrzygnięciem. Poza tym, należy zwrócić uwagę, że decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 organ może wydać tylko jednokrotnie, tymczasem samo przedłożenie przez inwestora wymaganych dokumentów, nie może doprowadzić wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu tego przepisu.
Tym samym organ blokuje sobie możliwość wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności, jednak rozumianych jako obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, a więc zgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę (S. Serafin, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 477 i n.; Z. Niewiadomski, (w:) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 539).
Powyższych nieprawidłowości zaskarżonej decyzji nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, chociaż uchylił zaskarżoną decyzję z innych przyczyn, których uzasadnienia nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny.
Organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały wykonane roboty budowlane, jako roboty budowlane wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Roboty te zostały prawidłowo określone w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji organu I instancji z dnia 4 grudnia 2003 r., w sprawie których powinna być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego, jednak zawierająca inną osnowę niż zaskarżona decyzja i uchylona nią decyzja organu I instancji. Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego, jeżeli istnieje w jego ocenie taka potrzeba, powinien nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w drodze postanowienia, wydanego na podstawie art. 81c Prawa budowlanego.
Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 48 oraz 50 w związku z art. 51 Prawa budowlanego, zawarty w skardze kasacyjnej jest uzasadniony o tyle, o ile odnosi się on do błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Pomimo tego, jednak skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, bowiem samo rozstrzygnięcie Sądu I instancji uchylające zaskarżoną decyzję jest zgodne z prawem. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, kończącego postępowanie w sprawie. Jednak jak wynika z brzmienia art. 184 ppsa, jest to środek prawny, który może wzruszyć orzeczenie sądu I instancji jedynie w przypadku, kiedy orzeczenie to (sentencja) nie odpowiada prawu.
Ponieważ zaskarżony wyrok w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu, czego wyrazem jest oddalenie skargi kasacyjnej, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powinien ponownie rozpatrzyć odwołanie W. F. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2003 r. i uchylić tę decyzję, kierując się w tym przypadku i będąc związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartymi w niniejszym wyroku (art. 153 w związku z art. 193 ppsa).
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.