Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1306/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 2130/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi P.J. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wnieśli P.J. i Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Z.. Wniesione skargi kasacyjne są jednobrzmiące w zakresie, w jakim wskazani powyżej skarżący przeciwko zaskarżonemu wyrokowi skierowali następujące zarzuty:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:
2. 1) art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) poprzez błędną interpretację tj. nieuprawnione, dowolne zawężenie pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu",
3. 2) art. 35 ust. pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie przez błędną interpretację i wydanie pozwolenia na budowę pomimo, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami:
4. a) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2003 r. uchwałą nr [...]; w planie miejscowym działka inwestycyjna przeznaczona jest pod działalność usługową i nieuciążliwe rzemiosło; zakres podmiotowy i przedmiotowy planowanego przedsięwzięcia wykracza poza definicję rzemiosł, do którego odnosi się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenów oznaczonych symbolem UR;
5. b) uchwały nr [...] Rady Gminy [...], załącznik nr 3, w szczególności pkt 4: "Przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie m. in. prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i części powinien spełniać wymagania: (...) posiadać utwardzony i ogrodzony teren do prowadzenia działalności zabezpieczony dostępem osób postronnych, z zastrzeżeniem, że spalarnia może być zlokalizowana tylko na terenie przewidzianym tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na prowadzenie tego "rodzaju" działalności,
6. 3) art. 7 ust. 1 pkt 4, ust. 3, ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. 2016 poz. 250) w związku z art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1980 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) w związku z uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności (...) m.in.: w zakresie spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, załącznik nr 3 pkt.\ 1 (...) do uchwały, w szczególności pkt 4 przez ich niezastosowanie,
7. 4) § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 poz. 1923) w związku z art. 7, art. 8 lit. a i podpunkt i i i, art. 12 lit c i art. 24 ust. 1, ust. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Europy (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającym przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. U. UE L z dnia 14 listopada 2009 r.) oraz pkt 2, 5, 6, 39 Preambuły do ww. rozporządzenia (WE) oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2016 r., poz. 353 z późn. zm.) oraz art. 71, 72, 73, 76 ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2013 r. poz. 1232). Martwe zwierzęta i ich części spala się "jako odpady" - pkt (35) Preambuły do ww. rozporządzenia WE 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r.,
8. 5) art. 15 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2016 poz. 778) przez jego niezastosowanie, albowiem plan zawiera ograniczenia odnośnie do zagospodarowania działki nr [...] obręb [...] (tylko nieuciążliwe rzemiosło takie jak handel, gastronomia). Spopielanie zwierząt martwych i ich części nie mieści się w postanowieniach planu miejscowego, taka działalność powinna być prowadzona na terenach przeznaczonych na inne cele;
9. 6) art. 21 ust. 1 Konstytucji przez jego niezastosowanie przez ograny administracji,
10. 7) art. 140, 143 i 144 kodeksu cywilnego oraz art. 53 § 1 p.p.s.a poprzez ich błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie i przez to naruszenie prawa własności,
11. 8) art. 23 i 24 kodeksu cywilnego tj. naruszenie dóbr osobistych poprzez niezastosowanie i przez to pozbawienie właścicieli prawa do ochrony zdrowia i dobrego samopoczucia, przez narażenie na nadmierne, uciążliwe i zagrażające zdrowiu immisje, które będą wywoływane przez obiekt na który udzielono pozwolenia na budowę.
12. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
13. 1) art. 151 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a, poprzez niezasadne oddalenie skargi,
14. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez błędne oddalenie skargi w następstwie braku wszechstronnego uzasadnienia przez Sąd I instancji swojego rozstrzygnięcia, podstawy faktycznej wyroku, w szczególności dlatego, że Sąd oparł się na dowodach niekorzystnych dla skarżącego z pominięciem dowodów przemawiających na jego korzyść i przez to przyjęcie do wyrokowania stanu sprawy niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym, a także jedynie fragmentaryczne odniesienie się do zarzutów i argumentacji skarżącej zawartych w skardze do Sądu I instancji,
15. 3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz jego jednostronne niekorzystne rozstrzygnięcie w zakresie rzekomego braku oddziaływania spalarni na działkę skarżącego oraz niewłaściwe przyjęcie, że działka ta leży w znacznej odległości i w związku z tym nieuprawnione przyjęcie przez sąd braku interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji, a w konsekwencji odmówienie takiego samego prawa Stowarzyszeniu,
16. 4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania z naruszeniem obowiązku działania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz nienależytego informowania z urzędu o przysługujących im uprawnieniach, okolicznościach faktycznych i prawnych skarżącego (art. 9 k.p.a.) przejawiającym się w niepoinformowaniu strony niebiorącej udziału w postępowaniu, a mającej interes prawny w uzyskaniu informacji, że przysługuje jej prawo do odwołania się w terminie obowiązującym inwestora,
17. 5) art. 174 pkt 2 w związku z art. 10 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego, pominięcie skarżących jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, przez to niezapewnienie im czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,
18. 6) art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sprawie pozwolenie na budowę wraz z instalacją do spalania martwych zwierząt bez dokonania wymaganej prawem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, 10, 14, i 18 ustawy środowiskowej, co miało istotny wpływ na rozpatrzenie sprawy,
19. 7) art. 174 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 6 - decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana bez wymaganego prawem stanowiska innego organu, tj. wójta gminy [...] w zakresie wydania zezwolenia dla przedsiębiorcy na prowadzenie działalności spalarni, zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy [...]. Załącznik 3 pkt 4 ww. uchwały przewiduje, że przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie m.in. prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i części powinien spełniać wymagania: posiadać utwardzony i ogrodzony teren do prowadzenia działalności zabezpieczony dostępem osób postronnych, z zastrzeżeniem, że spalarnia może być zlokalizowana tylko na terenie przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na prowadzenie tego "rodzaju" działalności; powyższego naruszenia przez organy administracji Sąd I instancji nie zauważył, co miało istotny wypływ na wynik sprawy,
20. 8) art. 61 § 3 p.p.s.a poprzez nierozpatrzenie wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Stowarzyszenie [...]skarżące Stowarzyszenie podniosło dodatkowo zarzut naruszenia art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o cenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 z późn. zm.) i art. 33 ust. 2 w zw. z art. 25 § 4, art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji, że bycie organizacją ekologiczną i działanie w celu realizacji zadań statutowych nie wystarcza, aby skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego.

W oparciu o powołane podstawy kasacyjne strony wniosły o zmianę zaskarżonego wyroku i poprzedzającej go decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2015 r. poprzez uwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzającej go decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2017 r. uczestnik postępowania B.M. wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.

Rozpoznając skargi kasacyjne P.J. oraz Stowarzyszenia [...] z Z. w granicach wskazanych w art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zaś rozpoznając wniesione skargi kasacyjne w granicach wskazanych w art. 183 § 1 p.p.s.a. uznał, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.

Kontrolowany w niniejszym postępowaniu kasacyjnym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2017 r. wydany został w warunkach połączenia do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na mocy art. 111 § 1 p.p.s.a. dwóch odrębnych spraw. Skargi kasacyjne rozstrzygnięcia procesowego Sądu I instancji wydanego na podstawie wskazanego powyżej przepisu nie kwestionują. W związku z tym wskazać należy, że połączenie kilku oddzielnych spraw na podstawie art. 111 § 1 lub § 2 p.p.s.a. w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia ma charakter techniczny, organizacyjny i stanowi instytucję służącą realizacji tzw. ekonomii procesowej. Nie powoduje to jednak powstania jednej nowej sprawy. Połączone sprawy zachowują nadal swoją odrębność i samodzielność, zatem sporządzony w takich okolicznościach procesowych jeden wyrok stanowi jeden wyrok w znaczeniu formalnoprawnym w rozumieniu art. 132 p.p.s.a. co do formy orzeczenia, natomiast w znaczeniu materialnym zawiera on samodzielne rozstrzygnięcia co do każdej z połączonych spraw (por. wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. I GSK 4/19; z dnia 5 października 2012 r., I OSK 2244/11 oraz postanowienia NSA: z dnia 12 maja 2009 r., II GZ 99/09; z dnia 28 sierpnia 2007 r., I GZ 142/07).

Kolejną kwestią wymagającą przypomnienia jest okoliczność, że podlegające przez Sąd I instancji łącznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zostały zainicjowane skargami wniesionymi na opisaną w sentencji decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przez podmioty, które w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem tej decyzji udziału nie brały. Implikowało to konieczność zbadania przez Sąd I instancji, w związku z treścią art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., posiadania przez skarżących P.J. oraz Stowarzyszenie [...]stosownej legitymacji skargowej, warunkującej możliwość przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny merytorycznej kontroli decyzji administracyjnych objętych złożonymi do tego sądu skargami.

Kwestię legitymacji skargowej P.J. Sąd I instancji rozpatrywał w odniesieniu do treści art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz z uwzględnieniem wyjaśnień skarżącego, iż jest on właścicielem działki położonej w odległości ok. 400 m od zamierzenia inwestycyjnego i wywodzącego w związku z tym swój interes prawny do wniesienia skargi z ryzyka potencjalnych immisji z planowanej spalani takich jak: spaliny, gazy, dym, zanieczyszczenia powietrza, smród. Przyjęte na gruncie art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane stanowisko Sądu I instancji, że dla ustalenia, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu istotne jest to, czy w związku z budową projektowanego obiektu wystąpią ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w skardze kasacyjnej P.J. zakwestionował w drodze zarzutów naruszenia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (podstawa kasacyjna oznaczona numerem I.1.1) poprzez błędną interpretację pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", art. 140, 145 i 144 k.c. (podstawa kasacyjna oznaczona I.1.7.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (podstawa kasacyjna oznaczona numerem II.3) poprzez braki w materiale dowodowym, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz jego jednostronne niekorzystne rozstrzygnięcie w zakresie rzekomego braku oddziaływania spalarni na działkę skarżącego oraz niewłaściwe przyjęcie, że działka ta leży w znacznej odległości i w związku z tym nieuprawnione przyjęcie przez sąd stanowiska o braku interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji. Zarzuty te, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowią usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych z podanych poniżej względów.

Przez wykładnię prawa należy rozumieć zabiegi interpretacyjne podjęte w procesie stosowania prawa, realizowane zgodnie z przyjętymi zasadami, dyrektywami, regułami wnioskowania, regułami kolizyjnymi i interferencyjnymi. Przez błędną wykładnię rozumie się zatem nieprawidłowe odczytanie normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylne zrozumienie jej treści lub znaczenia prawnego bądź też niezrozumienie intencji ustawodawcy. Jeśli więc chodzi o kwestionowany przez skarżącego sposób rozumienia przez Sąd I instancji pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" w ujęciu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia zagospodarowania tego terenu.

Podkreślić trzeba, że do owych przepisów odrębnych Sąd I instancji zaliczył wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania tego terenu, a w szczególności: przepisy techniczno-budowlane, w tym przeciwpożarowe, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, przepisy prawa miejscowego, ale również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach. Przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela, zauważając, że w świetle pisemnych motywów zaskarżonego wyroku nie sposób przychylić się do stanowiska skarżącego, iż przy wykładni analizowanego pojęcia Sąd I instancji nie dostrzegł, że interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu może wynikać także z normy prawa cywilnego.

Mając zaś na względzie, że zarzucaną przez skarżącego P.J. formą naruszenia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jest wyłącznie błędna wykładnia powołanego przepisu, nie zaś także jego nieprawidłowe zastosowanie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia zaskarżony wyrokiem tegoż przepisu, z powołanych wyżej względów, do uchylenia zaskarżonego wyroku prowadzić nie mogła.

Ocenę o nieskuteczności tożsamego zarzutu kasacyjnego sformułowanego w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia [...] (tj. zarzutu naruszenia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) Naczelny Sąd Administracyjny powziął w oparciu o inne przesłanki, mające bezpośrednio związek z tym, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie oceniał zgodności z prawem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, ale działał w specyficznej sytuacji procesowej wynikającej z zastosowania art. 111 § 1 p.p.s.a., w ramach której rozstrzygał w zakresie przysługującego obojgu skarżącym interesu prawnego uprawniającego do skutecznego wniesienia skargi, przy czym sfera uprawnień procesowych Stowarzyszenia [...] powiązana była z inną, niż miało to miejsce w przypadku uprawnień procesowych P.J., podstawą faktyczną i prawną. Działanie takie znajdowało umocowanie w zasadzie, że postępowanie sądowe zainicjowane wniesioną skargą służyć ma ochronie własnego interesu prawnego strony tego postępowania (art. 50 p.p.s.a.).

Jako że podstawy kasacyjne pozostawać muszą w łączności z istotą postępowania sądowoadministracyjnego, stąd również zaskarżenie wyroku sądu wojewódzkiego przez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną. Pominąć zatem nie można, że formułując wnioski odwoławcze które mogłyby stanowić skuteczne podstawy kasacyjne, skarżące Stowarzyszenie musi nadal działać w ramach własnego interesu prawnego, w związku z czym nie może oczekiwać pozytywnego skutku wywołanego kwestionowaniem przez siebie prawidłowości działań Sądu podejmowanych w stosunku do współuczestnika postępowania P.J.. Podstawa kasacyjna skargi kasacyjnej Stowarzyszenia obejmująca zarzut naruszenia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako nieodnosząca się w żaden sposób do źródeł prawnych interesu prawnego Stowarzyszenia [...], z tego względu usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej stanowić nie mogła.

Usprawiedliwionego zarzutu kasacyjnego P.J. nie stanowi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. niepołączony ze wskazaniem przepisów postępowania regulujących zasady procedowania przez Sąd lub organy administracji publicznej których naruszenie mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc na rozważaną kwestię legitymacji skargowej skarżącego. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem o charakterze wynikowym, tj. określającym sposób rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania innego, niż dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższy przepis może stanowić samodzielny przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli był zastosowany przez wojewódzki sąd administracyjny mimo niestwierdzenia tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania albo jeżeli nie był przez sąd zastosowany pomimo stwierdzenia, że do wydania rozstrzygnięć organów administracji doszło z innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podważanie stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji, co czyni za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skarżący P.J., formułując w oparciu o tę podstawę kasacyjną zarzut "niezebrania pełnego materiału dowodowego, niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy", jest z tego względu działaniem nieskutecznym. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, przez co nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej, sporządzanej przez profesjonalnego pełnomocnika, jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie w sposób zapewniający, by dostrzegana wadliwość w wyroku sądu odpowiadała przepisowi prawa powołanemu w skardze kasacyjnej jako jej podstawa.

Wobec powyższego czynienie Sądowi I instancji zarzutu oparcia rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym oraz uchybienia obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy powinno łączyć się ze wskazaniem przepisów procedury obowiązującej przed sądem administracyjnym I instancji, który tego rodzaju kwestie normują. Skarga kasacyjna P.J. relewantnych w tym zakresie przepisów nie wskazuje.

Jeśli zaś chodzi o analizowaną przez Sąd I instancji kwestię legitymacji skargowej drugiego ze skarżących - Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Z. – to w tym zakresie ocena prawna Sądu I instancji opierała się na treści przepisu art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie i sprowadzała się do stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że powołany przepis stanowi źródło legitymacji skargowej organizacji ekologicznej działającej w celu realizacji zadań statutowych w postępowaniu sądowym dotyczącym decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Odmowa uznania legitymacji Stowarzyszenia, a więc odmowa zastosowania przez Sąd art. 44 ust. 3 powołanej ustawy, wynikała zaś z uznania, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2015 r. społeczeństwo nie brało udziału w rozumieniu ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Sformułowany w odniesieniu do tego stanowiska Sądu I instancji przez skarżące Stowarzyszenie zarzut naruszenia art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie okazał się zarzutem nieskutecznym. Przytoczenie podstaw kasacyjnych wymaga wskazania naruszonych przepisów poprzez podanie ich konkretnych jednostek redakcyjnych, zaś uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno odnosić się nie tylko do każdej nich z osobna, ale także do każdego z poszczególnych formułowanych w ich ramach zarzutów. Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola naruszenia prawa nie może być prawidłowo przeprowadzona bez odwołania się do przepisów prawnych, których niewłaściwe zastosowanie bądź niezasadne niezastosowanie skutkowało wydaniem kwestionowanego w postępowaniu kasacyjnym rozstrzygnięcia.

Zauważyć trzeba, że art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. obejmuje cztery odrębne jednostki redakcyjne o różnej treści normatywnej. Skarżący nie sprecyzował, wykładni którego przepisu art. 44 dotyczy zauważone przez niego uchybienie Sądu I instancji, jednakże uwzględniając przyjęty przez Sąd I instancji za stanowiący kryterium rozważania interesu prawnego Stowarzyszenia przepis art. 44 ust. 3 ww. ustawy, jak również to, że uzasadnienie tego zarzutu bezpośrednio nawiązujące do dyspozycji art. 44 ust. 3, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że intencją skarżącego było objęcie podstawami kasacyjnymi wyłącznie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 44 ust. 3 tej ustawy. W kwestii zaś wniosków, jakie Sąd I instancji wyprowadził na podstawie art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie odnośnie do kwestii legitymacji skargowej Stowarzyszenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zostały one przez skarżącego kasacyjnie podważone.

Podkreślić trzeba, że w kontekście szczegółowo wyłożonych przez Sąd I instancji motywów odmowy przyjęcia do merytorycznego rozpoznania skargi Stowarzyszenia, obejmujących bezpośrednio nawiązujące do treści art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie prawidłowe stwierdzenie, że skuteczne wniesienie przez organizację ekologiczną działającą w ramach realizacji zadań statutowych skargi do sądu w trybie art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie łączyć się musi z dodatkowym warunkiem w postaci ustalenia, że przedmiotem skargi jest decyzja wydana w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, upatrywana przez stronę wadliwość zaskarżonego wyroku w związku z przyjęciem przez Sąd I instancji, że "bycie organizacją ekologiczną i działanie w celu realizacji zadań statutowych nie wystarcza, aby skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego" z oczywistych względów skutecznej merytorycznej polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji nie stanowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że dwudziestostronicowa skarga kasacyjna pozbawiona jest tego elementu, który mógłby być uznany za wymagane ustawą procesową (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) uzasadnienie tej podstawy kasacyjnej. Brak nawiązania przez skarżące Stowarzyszenie w skardze kasacyjnej do argumentacji Sądu I instancji dotyczącej oceny legitymacji skargowej Stowarzyszenia, której podstawę normatywną stanowić miałby art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, nie pozwala uznać, że skarżący kasacyjnie w drodze sformułowanej podstawy kasacyjnej zdołał podważyć ocenę Sądu I instancji odnoszącą się do warunków zastosowania art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Mając powyższe na uwadze, zarzut naruszenia art. 44 ust. 3 ustawy udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieskuteczny.

Podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej Stowarzyszenia nie stanowił zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Niezrozumiałe jest wytykanie Sądowi I instancji niedostrzeżenie pominięcia Stowarzyszenia jako strony postępowania przed organami w sprawie pozwolenia na budowę oraz niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym poprzez odwołanie się do przepisu łączącego posiadanie legitymacji do udziału w tym postępowaniu z posiadaniem stosownego tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania zamierzenia budowlanego (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), w sytuacji, gdy interesu prawnego Stowarzyszenia w okolicznościach tej sprawy nie można łączyć z tytułem prawnym czy zarządem nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych nie stanowią sformułowane w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia art. 23 i 24 k.c. poprzez naruszenie zaskarżonym wyrokiem dóbr osobistych skarżących. Ochrona dóbr osobistych w świetle treści art. 23 k.c., pozostaje, co do zasady, pod ochroną prawa cywilnego, a ponadto w warunkach zagrożenia cudzym, a jednocześnie bezprawnym działaniem (art. 24 k.c.). Uznając, że wywodzenie interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z norm prawa materialnego cywilnego może nastąpić wyłącznie w sytuacji istniejącego powiązania uprawnień wynikających z prawa cywilnego (m.in. z prawa do ochrony dóbr osobistych) z przepisami materialnego prawa administracyjnego (m.in. Prawa budowlanego czy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stwierdzenie braku skuteczności podstaw kasacyjnych obejmujących zarzut naruszenia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie łączyć się musi ze stwierdzeniem nieskuteczności zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych powyżej przepisów kodeksu cywilnego.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej Stowarzyszenia zauważyć trzeba, że choć przepisy o ochronie dóbr osobistych osób fizycznych (art. 23 Kodeksu cywilnego) stosuje się odpowiednio do osób prawnych, jednak niezasadne jest utożsamianie katalogu dóbr osobistych osoby fizycznej i osoby prawnej. Dobra osobiste, do których odwołuje się skarżące Stowarzyszenie, tj. zdrowie i dobre samopoczucie nie są dobrami osobistymi osoby prawnej, z kolei zaś w nawiązaniu do podnoszonej przez stronę konieczności ochrony tego rodzaju dóbr osobistych właścicieli nieruchomości, na rzecz których działa Stowarzyszenie, należało stwierdzić, że ochrona dóbr osobistych tych osób nie może być dochodzona w ich imieniu przez Stowarzyszenie, skoro z treści art. 24 k.c. w sposób wyraźny wynika, że roszczenia w sprawach naruszenia dóbr osobistych przysługują temu, czyjego dobro osobiste zostało naruszone. Przepisy te nie kreują zatem źródła interesu prawnego Stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Nie uzasadnia uwzględnienia skarg kasacyjnych wskazany w podstawach kasacyjnych zarzut dotyczący naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a poprzez nierozpatrzenie wniosków skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Po pierwsze zauważyć trzeba, że wniosek w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej był jeden, gdyż żądanie wstrzymania zaskarżonej decyzji zgłosiło w swojej skardze wyłącznie Stowarzyszenie [...]. Po drugie przypomnieć należy, że uwzględnienie zarzutu kasacyjnego opartego na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga stwierdzenia, że uchybienie przez Sąd I instancji przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie może budzić wątpliwości, że przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji.

Chodzi zatem o takie uchybienie przepisom postępowania, które mogło zaważyć na treści rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tego rodzaju powiązania pomiędzy sytuacją procesową polegającą na nierozpoznaniu wniosku złożonego w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. a wydanym przez Sąd I instancji wyrokiem nie ma. Przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. instytucja ochrony tymczasowej ma na celu uchronienie wnioskodawcy przed określonymi w tym przepisie negatywnymi skutkami wykonania decyzji w określonej płaszczyźnie czasowej - tylko do czasu zakończenia kontroli sądowoadministracyjnej. W postępowaniu wpadkowym, którego przedmiotem jest wstrzymanie wykonania decyzji, Sąd nie rozstrzyga o merytorycznej zasadności skargi i nie odnosi się do jakichkolwiek kwestii, które miałby wpływ na końcowe rozstrzygnięcie w jej sprawie.

Podstaw do uwzględnienia skarg kasacyjnych nie dostarczają pozostałe podstawy kasacyjne. Stwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny nieskuteczność zarzutów kasacyjnych wywiedzionych w oparciu o przepisy stanowiące kryterium rozważania interesu prawnego P.J. oraz Stowarzyszenia [...] ma ten skutek, że utrzymała się w mocy ocena prawna Sądu I instancji o nieposiadaniu legitymacji skargowej przez obu skarżących. Stwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niedopuszczalność podmiotowa obu skarg uzasadniała zatem odstąpienie przez Sąd I instancji od dokonania merytorycznej oceny decyzji Wojewody Mazowieckiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. M. pozwolenia na budowę. Autor skarg kasacyjnych zdaje się wnosić, że pomimo stwierdzenia braku legitymacji skargowej skarżących Sąd I instancji powinien wdrożyć pełny tryb sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, nie dostrzegając, iż brak skargi uprawionego podmiotu stanowi dla Sądu I instancji oczywistą przeszkodę do odniesienia się do przedmiotu sporu i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Wyjaśnić zatem skarżącym należy, że ze względu na stwierdzony brak interesu prawnego P.J. w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz brak legitymacji skargowej Stowarzyszenia na zasadzie legi speciali (art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w zw. art. 50 § 2 p.p.s.a.) Sąd I instancji nie wkraczał, nie mogąc tego uczynić w okolicznościach tej sprawy, w ocenę kwestii dotyczących m.in. zgodności zatwierdzonego decyzją wojewody projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami ustawy o trzymaniu czystości i porządku w gminach czy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy przepisami wykonawczymi, jak również nie analizował podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zawężone przedmiotowo granice spraw rozstrzygniętych łącznie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2017 r. powodują, że w tej szczególnej sytuacji procesowej, również podstawy kasacyjne odnoszące się do kwestii wykraczających poza rozważane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zagadnienia granic podmiotowych dopuszczalności wniesionych do Sądu I instancji skarg, podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku nie dają.

Wbrew zarzutom kasacyjnym, nie ma ponadto podstaw do uznania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, o którym stanowi art. 174 pkt 2 tej ustawy. Realizacja obowiązku przedstawienia przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem musi mieć zawsze na uwadze rodzaj sprawy poddanej osądowi Sądu, która limituje treść formułowanego uzasadnienia wyroku. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku obejmują wszystkie elementy składowe uzasadnienia wyroku sądu wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawierają podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie powodów nieuwzględnienia skarg. Nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia w sprawie. Fragmentaryczne odniesienie się do zarzutów skarg znajdowało umocowanie w ograniczonym przedmiotowo zakresie postępowania przed Sądem I instancji, o czym była mowa powyżej.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.