Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r., II SA/Go 629/20, oddalił skargę A. M. i W. M. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 18 września 2020 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:
Zaskarżoną decyzją WINB, po rozpatrzeniu odwołania inwestorów A. i W. M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto Zielona Góra (dalej PINB) z dnia 28 lipca 2020 r., którą organ ten zgłosił sprzeciw do złożonego w dniu 18 czerwca 2020 r. przez inwestorów zawiadomienia o zakończeniu budowy części mieszkalnej budynku w związku z dokonaną rozbudową, nadbudową budynku usługowo-gospodarczego z przeznaczeniem na budynek mieszkalno-usługowy na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Z., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 28 lutego 2014 r. wydanej przez Prezydenta Miasta Zielona Góra.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący inwestorzy.
WSA w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę.
Sąd podał, że zdaniem skarżących organy powinny z urzędu "przekwalifikować" ich wniosek do właściwego trybu czyli wydawania decyzji o pozwolenia na użytkowanie, ewentualnie naprowadzić skarżących na tenże tryb udzielając im stosownego pouczenia. W ocenie Sądu zarzuty te nie są zasadne. Z wniosku skarżących wynika bowiem wprost, że zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia 16 czerwca 2020 r. (data wpływu do organu 18 czerwca 2020 r.) dotyczy trybu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333; dalej p.b.). Wniosek został bowiem złożony na urzędowym formularzu i zawiera również żądanie wydania zaświadczenia o niewniesieniu przez organ sprzeciwu do zawiadomienia. W takiej sytuacji organ nie miał podstaw do innej kwalifikacji wniosku, jak i wyjaśniania wątpliwości co do jego treści i w tym zakresie pouczania strony. Ograniczenia te wynikają z art. 61 § 1, art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a., wskazujących na związanie organu żądaniem wniosku w sytuacji, gdy żądanie to jest jasne, jednoznaczne i spełnia wszelkie wymogi formalne.
W takiej sytuacji samowolna zmiana trybu byłaby ewidentnym naruszeniem zasady związania organu treścią żądania wszczynającego postepowania administracyjne. Informacja, że żądany tryb jest niewłaściwy lub nie przyniesie stronie oczekiwanego przez nią efektu, byłaby nie tylko konkretną poradą prawną w sprawie, ale i oceną merytoryczną treści wniosku. Nadto Sąd zwrócił uwagę na szczególny tryb i terminy, którymi był ograniczony organ. Pouczenie, inaczej niż wezwanie do złożenia wyjaśnień lub dokumentacji, nie przerywa biegu terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 54 ust. 2 p.b.
Zatem realne jest, że nawet w przypadku pozytywnej reakcji na sugestię organu zmodyfikowany wniosek zostałby wniesiony po upływie tego terminu. Wbrew temu co twierdzi się w skardze zbędność postępowania w sprawie zawiadomienia nie jest – zdaniem Sądu – pochodną działania organu, ale strony, która z własnej woli i jednoznacznie je uruchomiła. To zaś, że organ wniósł sprzeciw, czyni sytuację strony korzystniejszą, niż gdyby "zmilczał" wniosek lub też doprowadził do upływu terminu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. M. i W. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili:
- I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 54 ust. 1 p.b. przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji nieuwzględnienie przekroczenia określonego w tym przepisie terminu, w którym organ administracyjny uprawniony jest do wyrażenia swojego stanowiska w formie zgłoszenia sprzeciwu;
- 2. art. 54 ust 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia 16 czerwca 2020 r. było niewystarczające do rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego oraz że skarżący winni byli złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;
- 3. art. 55 ust. 1 i 2 p.b. w zw. z art. 49 ust. 5 i art. 51 ust. 4 (zdanie drugie) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, iż przepisy wprost wskazują, że w decyzji organ zobowiązany jest do nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co przez organ nie zostało dokonane;
- 4. art. 55 ust. 2 p.b. poprzez jego niezastosowanie, polegające na wymaganiu od skarżących złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w sytuacji, w której przepis wprost wskazuje na możliwość zamiennego stosowania tych instytucji;
- II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej i nieuwzględnienie okoliczności, iż PINB Miasta Zielona Góra w decyzji z dnia 20 grudnia 2016 r., którą zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie nałożył obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co w konsekwencji powoduje negatywne konsekwencje dla skarżących;
- 2. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo iż w postępowaniu organu II instancji można doszukać się naruszenia prawa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, zawierającej, jak sam organ II instancji wskazuje, nietrafne uzasadnienie; niepełne zbadanie okoliczności sprawy, nie przeprowadzenie kompleksowego postępowania dowodowego i w konsekwencji błędne uznanie, iż skarżący niesłusznie złożyli zawiadomienie zamiast wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w sytuacji, w której to organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 55 ust. 1 i 2 p.b. w zw. z art. 51 ust. 4 (zdanie drugie) i nie nałożył przedmiotowego obowiązku na skarżących, a co więcej organ nie uwzględnił zawiadomienia skarżących w oparciu o art. 55 ust. 2, który to przepis zezwala na zamienne stosowanie instytucji zawiadomienia o zakończeniu budowy z instytucją wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym wadliwej decyzji;
- 3. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo iż w postępowaniu organu II instancji można doszukać się naruszenia prawa, w szczególności zaniechania przez organ II instancji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i ograniczenie się jedynie do przeprowadzenia kontroli decyzji organu I instancji, gdy tymczasem działanie organu odwoławczego powinno prowadzić do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, w konsekwencji naruszone zostało prawo strony do dwuinstancyjnej kontroli wydanej decyzji w ramach postępowania administracyjnego;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przez wadliwe wykonanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która nie doprowadziła do uchylenia decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, w której do takich naruszeń doszło.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 p.b., "przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji nieuwzględnienie przekroczenia określonego w tym przepisie terminu, w którym organ administracyjny uprawniony jest do wyrażenia swojego stanowiska w formie zgłoszenia sprzeciwu", nie jest zasadny. Jak wynika z akt sprawy, zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło do PINB w dniu 18 czerwca 2020 r. Pismem z dnia 2 lipca 2020 r. PINB wezwał skarżących do udzielenia wyjaśnień co do zakresu dokonanego zawiadomienia. Wyjaśnienie wpłynęło w dniu 10 lipca 2020 r. Następnie PINB wezwał inwestorów do uzupełnienia braku podpisu. Brak ten inwestorzy uzupełnili w dniu 20 lipca 2020 r. Decyzja PINB o sprzeciwie zapadła w dniu 28 lipca 2020 r. W tej sytuacji uznać należy, że w niniejszej sprawie nie naruszono terminu z art. 54 ust. 1 p.b., bo dopiero w dniu 20 lipca 2020 r. zawiadomienie zostało wniesione skutecznie.
Nie jest też trafny kolejny zarzut naruszenia art. 54 ust 1 p.b. "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia 16 czerwca 2020 r. było niewystarczające do rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego oraz że Skarżący winni byli złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie". Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, zawiadomienie o zakończeniu budowy było niewystarczające do rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego, bo z uwagi na zakończenie robót budowlanych realizowanych po uzyskaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego skarżący winni byli złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co wynikało z przepisów prawa, tj. z art. 55 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 p.b., a brak zobowiązania ich w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego z obowiązku tego nie zwalniał.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 55 ust. 1 i 2 p.b. w zw. z art. 49 ust. 5 i art. 51 ust. 4 (zdanie drugie) "poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, iż przepisy wprost wskazują, że w decyzji organ zobowiązany jest do nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co przez organ nie zostało dokonane", podkreślić należy, iż to, że w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego nie zobowiązano skarżących do złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, było błędem organu wydającego decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, a nie wydającego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję o zgłoszeniu sprzeciwu. Błąd ten nie zwalniał skarżących z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż obowiązek ten wynikał z ustawy i w realiach tej sprawy powodował, że w sytuacji złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy sprzeciw był zasadny. Zarzut ten nie podlegał w tych okolicznościach uwzględnieniu.
Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 55 ust. 2 p.b., "poprzez jego niezastosowanie, polegające na wymaganiu od skarżących złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w sytuacji, w której przepis wprost wskazuje na możliwość zamiennego stosowania tych instytucji", podkreślić należy, że art. 55 ust. 2 p.b. pozwala inwestorowi zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nie jest jednak dopuszczalna zmiana trybu zakończenia budowy "w drugą stronę", czyli zamiast przewidzianego przez ustawę uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – skorzystanie z zawiadomienia o zakończeniu budowy (Prawo budowlane. Komentarz – redakcja naukowa Andrzej Gliniecki, 3 wydanie, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, Z. Kostka, s. 752). Zarzut ten nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej i nieuwzględnienie okoliczności, iż PINB Miasta Zielona Góra w decyzji z dnia 20 grudnia 2016 r., którą zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie nałożył obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, "co w konsekwencji powoduje negatywne konsekwencje dla skarżących", stwierdzić należy, że chociaż brak nałożenia powyższego obowiązku stanowi o wadliwości ww. decyzji PINB, to jednak w istocie jego konsekwencje nie prowadzą do rzeczywiście niekorzystnych dla skarżących kasacyjnie skutków. Wniesienie bowiem sprzeciwu nie uniemożliwia uzyskania przez nich decyzji o pozwoleniu na użytkowania, a więc nie zamyka im drogi do korzystnego dla nich zakończenia sprawy.
Zaznaczyć przy tym wypada, że powyższe uchybienie dotyczyło decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, a nie będącej przedmiotem niniejszej sprawy decyzji o sprzeciwie. Dlatego omawiany zarzut w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie rzutuje na ocenę prawidłowości wykonania przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej.
Bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, dokonana przez Sąd I instancji kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie była wadliwa, a oddalenie skargi było uzasadnione. Chybione przy tym jest stanowisko skarżących kasacyjnie, że w sytuacji, w której organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 55 ust. 1 i 2 p.b. w zw. z art. 51 ust. 4 (zdanie drugie) i nie nałożył na skarżących obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowania, orzekający w niniejszej sprawie organ powinien był uwzględnić zawiadomienie skarżących "w oparciu o art. 55 ust. 2, który to przepis zezwala na zamienne stosowanie instytucji zawiadomienia o zakończeniu budowy z instytucją wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym wadliwej decyzji".
Jak już wyżej podkreślono, art. 55 ust. 2 p.b. nie pozwala inwestorowi zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jednak nie jest dopuszczalna zmiana trybu zakończenia budowy "w drugą stronę", czyli zamiast przewidzianego przez ustawę uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – skorzystanie z zawiadomienia o zakończeniu budowy. Przepis art. 55 ust. 2 p.b. nie zezwala zatem na zamienne stosowanie instytucji zawiadomienia o zakończeniu budowy z instytucją wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, lecz pozwala jedynie zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Wbrew podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom, dokonana przez WSA kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeprowadzona została prawidłowo i nie ograniczała się jedynie do przeprowadzenia kontroli decyzji organu I instancji. Niezasadne są też wywody, że organ odwoławczy zaniechał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i ograniczając się jedynie do przeprowadzenia kontroli decyzji organu I instancji naruszył art. 15 k.p.a. oraz naruszył prawo strony do dwuinstancyjnej kontroli wydanej decyzji. W wyniku prawidłowo przeprowadzonej kontroli decyzji organów obu instancji WSA zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a.
W konsekwencji nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż nie było podstaw do jego zastosowania przez sąd administracyjny.
W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.