Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 404/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.J., J.J. i J.J. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Kierownik Urzędu Rejonowego w N. decyzją z dnia [...] września 1994 r., nr [...] nakazał M.J. (dalej zwanym inwestorem) zamurowanie trzech sztuk otworów okiennych wykonanych w ścianie budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w N., usytuowanego przy granicy z działką H.K., w terminie do dnia [...] grudnia 1994 r. Decyzja ta stała się ostateczną. Następnie organ ten pismem z dnia [...] marca 1995 r. wezwał inwestora do wykonania obowiązku nałożonego powołaną na wstępie decyzją. Wezwanie takie zostało ponowione, tym razem już do skarżących jako następców prawnych inwestora w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] października 2013 r.
Wobec stwierdzenia niewykonania obowiązku, pomimo upomnienia z zagrożeniem wszczęcia egzekucji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. w dniu [...] listopada 2013 r. wystawił tytuły wykonawcze skierowane do skarżących, a następnie powołując się na art. 2 § 1 pkt 1, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 120, art. 121 § 2 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nałożył na skarżących grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000,00 zł oraz obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej w wysokości 68,00 zł. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] r., który nie uwzględnił wniesionego przez skarżących zażalenia.
Uprzednio zaś Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. po rozpoznaniu zarzutów skarżących w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdził, że zarzuty te są nieuzasadnione. Z kolei decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2014 r., po rozpoznaniu wniosku skarżących, odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. dnia [...] września 1994 r. o nakazaniu inwestorowi wykonania robót budowlanych określonych w tej decyzji. Decyzja ta stała się ostateczna.
W dniu [...] lipca 2015 r. skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności postanowień nakładających na nich grzywnę w celu przymuszenia.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 2015 r. nie dopatrując się istnienia żadnych przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 20196, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). Organ ten nie uwzględnił wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy i powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy swe poprzednie rozstrzygnięcie.
Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia z [...] lutego 2016 r. domagając się stwierdzenia jego nieważności, jak i postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] września 2015 r., względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku przedstawił na wstępie kryteria dokonywania kontroli działalności administracji publicznej, po czym stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy do nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, a której wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.
Sąd zgodził się z organem administracji, że zarzuty skarżących dotyczą de facto decyzji z dnia [...] września 1994 r., która stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania i podlega wykonaniu. Zarzuty nie dotyczą zaś postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wykraczają zatem poza zakres niniejszego postępowania. W ocenie Sądu postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 2015 r. nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, zostało skierowane do stron postępowania, nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa, zaś jego wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Postanowienie to nie było ponadto niewykonalne w dniu jego wydania, zaś jego wydanie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zachowane zostały wszystkie wymogi dotyczące wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Również wysokość nałożonej grzywny została prawidłowo wyliczona w oparciu o art. 121 § 2 ustawy. Okoliczności podnoszone przez skarżących związane z zasadnością orzeczenia nakazu rozbiórki nie podlegają zaś badaniu w postępowaniu egzekucyjnym i nie mogą stanowić argumentów przemawiających przeciwko nałożeniu grzywny.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
Skarżący reprezentowani przez pełnomocnika - skarżącego J.J., będącego adwokatem, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r., zaskarżając go w całości.
Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty procesowe z zastrzeżeniem, że naruszenia przepisów postępowania mają charakter rażący. Podniesiono trzy zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w powiązaniu z następującymi przepisami postępowania administracyjnego:
- 1) art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 K.p.a. w związku z art. 7, art. 157 i art. 158 K.p.a. przez to, że Sąd dokonał niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i nie zastosował środka określonego w ustawie; nie rozważono, czy materiał dowodowy pozwalał Kierownikowi Urzędu Rejonowemu w N. wydać w 1994 r. decyzję, określana jako "źródłową"; uszło uwadze Sądu, że organ był zobowiązany zbadać sprawę w takich granicach, w jakich doszło in concreto do nakazania rozbiórki; weryfikacja zaś decyzji w trybie nadzwyczajnym (w aspekcie rażącego naruszenia prawa) winna być przeprowadzona nie tylko na płaszczyźnie obowiązującego wtedy prawa, ale nade wszystko z uwzględnieniem całokształtu okoliczności faktycznych sprawy;
- 2) art. 156 K.p.a. przez to, że nie dokonano analizy decyzji tzw. "źródłowej" oraz postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w aspekcie nieważności postępowania; organ nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności, błędnie odwołał się do decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., która ewidentnie obarczona była wadą nieważności, tym samym organ nie zrealizował swoich ustawowych obowiązków w ramach postępowania nieważnościowego;
- 3) art. 75, art. 107 i art. 156 K.p.a. z tego powodu, że Sąd nie dopełnił obowiązku ustosunkowania się do wszystkich podniesionych we wniosku zarzutów, nie zwrócił uwagi, że organ administracji błędnie uznał, iż nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji, nie zbadał z urzędu, czy decyzja "źródłowa" nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., błędnie uznał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego, gdyż rolą organu administracji, w każdym stadium postępowania, jest "dążyć do uzyskania najszerszych, możliwych informacji pozwalających na zgodne z prawem rozstrzygnięcie wniosku strony".
Pełnomocnik skarżących w oparciu o tak skonstruowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zgłoszone zarzuty zostały powtórzone z położeniem akcentu na niezbadanie zarówno przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i Sąd pierwszej instancji przyczyn nieważności decyzji z 1994 r. Zdaniem autora skargi kasacyjnej "zagadnienie to winno być poddane analizie z urzędu przez każdy z organów procesowych na dowolnym etapie postępowania", gdyż "nie budzi najmniejszych wątpliwości, iż byt prawny postanowienia w przedmiocie przymuszenia grzywną jest całkowicie zależny od decyzji źródłowej".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed odniesieniem się do zarzutów w niej zawartych stwierdzić przyjdzie, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Sprawia to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. To związanie podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone.
W tym kontekście odnotowania wymaga, że mankamentem są dotknięte te zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej, które odniesiono do art. 157 i art. 158 K.p.a. (w zarzucie pierwszym), art. 156 K.p.a. (w zarzucie drugim) oraz art. 75, art. 107 i ponownie art. 156 P.p.s.a (w zarzucie trzecim). Wymienione przepisy mają rozbudowaną treść, dzielą się na szereg jednostek redakcyjnych (paragrafów, punktów), rzeczą więc zgłaszającego te zarzuty było odnieść je do konkretnego przepisu, wskazać w czym upatruje jego naruszenie, a następnie przeprowadzić wywód zmierzający do wykazania, że stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony ani do domyślania się, ani do stawiania hipotez, którego przepisu dotyczy podstawa kasacyjna. W tym więc zakresie skarga kasacyjna nieodpowiadająca ustawowym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1801/18, LEX nr 2602059).
Nie znajdują zaś usprawiedliwienia pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. został sformułowany przy przyjęciu założenia, że postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób rażący naruszają prawo z tej przyczyny, że sprawa nie została zbadana "w takich granicach, w jakich doszło In concreto do nakazania rozbiórki", czego nie dostrzegł również Wojewódzki Sąd Administracyjny. Należy więc stwierdzić, że po pierwsze, weryfikacja aktów w toku postępowania nadzwyczajnego, wszczętego na skutek wniosku skarżących, ograniczała się do postanowień [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] listopada 2013 r. o nałożeniu na skarżących grzywny w celu przymuszenia, w związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z tytułu egzekucyjnego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności.
Po drugie, kwestia zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym nie mogła stanowić przedmiotu badania (ustalania, dowodzenia) w ramach tego postępowania. Po trzecie, decyzja nakazująca inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych, określana przez skarżących jako "źródłowa", pozostawała w obrocie prawnym zarówno w chwili orzekania przez organy orzekające w postępowaniu zwykłym w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, jak i przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nadzwyczajnym. Po czwarte, podnoszone przez skarżących kwestie stanowiły przedmiot zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i - jak wynika z materiału zawartego w aktach sprawy - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. zarzuty te uznał za nieuzasadnione. W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się, że to postanowienie korzysta z przymiotu ostateczności.
Po piąte wreszcie, decyzja nakazująca inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych również była weryfikowana w trybie postępowania nadzwyczajnego. Ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówiono stwierdzenia jej nieważności, stąd w kolejnym postępowaniu wskutek wniosku skarżących odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, a postanowienia organów wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. przeszły pozytywna kontrolę sądową (wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2751/15 oddalono skargę skarżących, zaś wyrokiem NSA z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 328/17 oddalono skargę kasacyjną skarżących).
Skarżący nie naprowadzają zaś żadnych innych okoliczności świadczących o tym, że postanowienia organów w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia naruszają w sposób rażący prawo oraz by w tej materii nie wypowiedział się Sąd pierwszej instancji i uprzednio Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Odnosi się to także do dalszego zarzutu skarżących naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Należy stwierdzić, że skarżący ograniczyli się jedynie do zgłoszenia zarzutu nie uzasadniając, dlaczego w ich ocenie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia dotknięte są wadami kwalifikowanymi, o których mowa w tych przepisach, tj. skierowano je do osoby niebędącej stroną w sprawie, a postanowienia w tym zakresie były niewykonalne w chwili ich wydania i niewykonalność ma charakter trwały. Ponownie należy podkreślić, że nie są trafne i nie mogą odnieść zamierzonego celu zarzuty nakierowane do decyzji nakładającej na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych.
Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., skoro w wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działalności administracji publicznej, w granicach rozpoznawanej sprawy poddał kontroli akty administracyjne wydane przez organ, którego działanie zaskarżono, w oparciu o kryterium zgodności z prawem i stosownie do wyniku przeprowadzonej kontroli zastosował środek określony w art. 151 P.p.s.a. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, że zastosowany przez Sąd środek nie wychodził naprzeciw oczekiwaniom skarżących.
Mając na względzie przedstawione okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.