Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 880/07 oddalił skargę M. P. na decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u M. P. choroby zawodowej - przewlekłego zanikowego, przerostowego i alergicznego nieżytu błon śluzowych nosa, gardła, krtani i tchawicy wywołanego działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym - wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r., Nr 65, poz. 294), dalej rozporządzenie z 1983 r.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 5 pkt 4a, art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., nr 122, poz. 851 ze zm.) i § 10 rozporządzenia z 1983 r. w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 115) dalej rozporządzenie z 2002 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Przedmiotowe decyzje zostały wydane w wyniku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 347/03.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że M. P. pracował w [...], na następujących stanowiskach pracy: od 26.10.1972 r. do 31.07.1973 r. na Wydziale Mechaniczno – Konstrukcyjnym jako pracownik inżynieryjno – techniczny, od 1.08.1973 r. do 28.02.1974 r. jako mistrz ślusarni i montażu, od 1.03.1974 r. do 30.09.1976 r. jako konstruktor, od 1.10.1976 r. do 30.04.1979 r. jako starszy konstruktor, od 01.05.1979 r. do 03.03.1982 r. jako samodzielny konstruktor, od 4.03.1982 r. do 31.01.1983 r. w Wydziale Walcownia Gorąca B. jako mistrz zmianowy utrzymania ruchu, od 1.02.1983 r. do 7.01.1986 r. w Zakładzie Mechanicznym jako samodzielny technolog kooperacji biernej, od 8.01.1986 r. do 14.07.1986 r. przebywał na urlopie bezpłatnym, od 15.07.1986 r. do 28.09.1986 r. w Zakładzie Mechanicznym jako samodzielny technolog ds. kooperacji biernej, od 29.09.1986 r. do 11.01.1987 r. – przebywał na urlopie bezpłatnym, od 12.01.1987 r. do 31.01.1987 r. w Zakładzie Mechanicznym jako samodzielny technolog ds. kooperacji biernej, od 1.02.1987 r. do 15.02.1987 r. jako specjalista technolog remontów, od 16.02.1987 r. do 30.09.1989 r. jako specjalista kierownik zespołu planowania operacyjnego produkcji, od 1.01.1990 r. do 30.04.1991 r. jako mistrz utrzymania ruchu elektro– energetycznego, od 1.05.1991 r. do 31.01.1992 r. jako specjalista – kierownik klubu kombatanta, od 1.02.1992 r. do 30.04.2000 r. jako specjalista ds. technicznych.
Organ podał także, że realizując wskazania Sądu uzyskał w ponownym postępowaniu od jednostek orzeczniczych orzeczenia uzupełniające. I tak, M. Ośrodek Medycyny Pracy w K. orzeczeniem lekarskim z [...] kwietnia 2006 r. stwierdził brak podstaw do rozpoznania przewlekłego stanu zapalnego błony śluzowej górnych dróg oddechowych. Podano, że zgodnie z wykazem chorób zawodowych z 1983 r., za zawodowe można uznać następujące stany zapalne górnych dróg oddechowych: nieżyt przerostowy, nieżyt zanikowy i nieżyt alergiczny i tylko takie rodzaje stanów zapalnych górnych dróg oddechowych można wiązać z ekspozycją zawodową. U M. P., po przeprowadzonych badaniach rozpoznano nieżyt prosty błony śluzowej gardła i krtani. Taki typ zmian nie jest wymieniony w wykazie chorób zawodowych z 1983 r., wobec czego nie może być rozpoznany jako schorzenie zawodowe.
Natomiast Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wydał orzeczenie uzupełniające z [...] września 2006 r., na podstawie obserwacji klinicznej podając, że w badaniu (od 21.01.2002 r. do 7.02.2002 r.) laryngologicznym i lupenlaryngoskopowym stwierdzono jedynie zaczerwienienie błony śluzowej gardła i krtani, co odpowiada obrazowi przewlekłego prostego nieżytu gardła i krtani. Choroba ta, nie figuruje w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. U badanego nie stwierdzono w obrębie gardła i krtani cech przerostu, zaniku czy też alergii.
Na powyższą decyzję skargę złożył M. P. zarzucając, że badania prowadzone były pobieżnie, komisje prowadzące badania wzięły pod uwagę jedynie lata pracy po 1972 r., natomiast nie wzięły pod uwagę lat pracy skarżącego jako robotnika kwalifikowanego, począwszy od roku 1956 r. oraz okresu gdy praktykował jako uczeń szkoły zawodowej w [...] na odlewni żeliwa po 6 godzin dziennie przez 2 lata.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Organ stwierdził, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika by skarżący był zatrudniony w okresie pracy sprzed roku 1972 w [...] czy też w [...]. Po raz pierwszy informacja taka pojawiła się dopiero w skardze, a w związku z tym organy nie miały możliwości uwzględnienia tego okresu w orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1983 r. "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy.
Sąd I instancji wskazał, że w orzeczeniu lekarskim z [...] kwietnia 2006 r. M. Ośrodek Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w K., stwierdził, że po przeprowadzonych badaniach u skarżącego rozpoznano nieżyt prosty błony śluzowej gardła i krtani. Tym samym orzeczono o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego przewlekłego stanu zapalnego błony śluzowej górnych dróg oddechowych. Podobne orzeczenie, opierając się na obserwacji klinicznej, wydał Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w [...] września 2006 r., a badania laryngologiczne i lupenlaryngoskopowe potwierdziły jedynie zaczerwienienie błony śluzowej gardła i krtani, co odpowiada obrazowi przewlekłego prostego nieżytu gardła i krtani. Brak zatem podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej górnych dróg oddechowych, w obrębie gardła i krtani.
W ocenie Sądu I instancji orzekające w sprawie organy administracyjne odmawiając uznania rozpoznanych u skarżącego schorzeń za chorobę zawodową, prawidłowo uznały te orzeczenia lekarskie za wiarygodne i wyczerpujące, opierając na nich swoje rozstrzygnięcie o braku u skarżącego choroby zawodowej gardła. W oparciu o wyniki przeprowadzonych badań nie stwierdzono u skarżącego takiego schorzenia gardła, które jest wymienione w wykazie schorzeń uznawanych za zawodowe. Sąd I instancji uznał więc, że decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały zgodnie z prawem.
Sąd I instancji wskazał, że dostrzega uchybienie polegające na niepełnym wyjaśnieniu przez organ administracyjny stanu faktycznego sprawy. Zasadnym jest bowiem, w ocenie Sądu I instancji, zarzut skarżącego o nieuwzględnieniu przez organy wcześniejszego okresu jego pracy. Sąd I instancji podał, że organ II instancji w odpowiedzi na skargę tłumaczy, iż z całości zgromadzonej dokumentacji w sprawie nie wynikało, że M. P. pracował przed 1972 r. w [...] czy też w Hutniczym [...], a informacja ta pojawiła się dopiero w skardze. Tymczasem już w poprzednim postępowaniu sądowo-administracyjnym toczącym się na skutek złożenia skargi od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] stycznia 2003 r. ujawniona została przez skarżącego okoliczność, iż pracował on w latach 1956-1960 jako elektryk. Powyższe uchybienie, zdaniem Sądu I instancji, nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia ze względu na fakt, że u skarżącego w ogóle nie rozpoznano schorzenia gardła zaliczanego przez obowiązujące przepisy do schorzeń zawodowych. Zdaniem Sądu I instancji stwierdzone uchybienie proceduralne nie miało więc żadnego wpływu na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. P. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:
- - na podstawie art. 174 pkt 2) ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej ppsa:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 lit. c) ppsa i art. 1 ppsa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] sierpnia 2007 r. oraz uznanie, że okoliczność czy skarżący pracował w okolicznościach, które narażały go na stały kontakt z toksycznymi oparami nie ma wpływu na możliwość rozpoznania u niego alergicznego nieżytu gardła;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 lit. c) ppsa i art. 1 ppsa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że organ nie ustalił wszystkich okoliczności sprawy, przez brak rozpatrzenia czy prosty przewlekły nieżyt gardła mógł mieć podłoże alergiczne, a co za tym idzie mógł zostać uznany za chorobę zawodową i oparcie się w tym względzie jedynie na lakonicznym stwierdzeniu pozbawionym uzasadnienia. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało, że w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja wydana bez rozpatrzenia całości okoliczności faktycznych sprawy;
- - na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1) ppsa:
- 3. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 145 § 1 lit. c) ppsa i art. 1 ppsa w zw. z § 1 rozporządzenia z 1983 r. oraz z pkt 6 załącznika do rozporządzenia z 1983 r. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przewlekły prosty nieżyt gardła nie może być pochodzenia alergicznego, a zatem nie może zostać zdiagnozowany jako alergiczny nieżyt gardła, w sytuacji gdy jednostka alergicznego nieżytu gardła została wyodrębniona ze względu na etiologię jej powstania, a zatem każdy nieżyt gardła o ile pozostaje nieżytem pochodzenia alergicznego został przez ustawodawcę zakwalifikowany jako choroba zawodowa.
Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o przyznanie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany zarzutami w niej zgłoszonymi.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu § 1 oraz pkt 6 załącznika rozporządzenia z 1983 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż podane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Rozporządzenie to znajduje zastosowanie do niniejszego stanu sprawy bowiem postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie rozporządzenia z 2002 r. – art. 10 wskazanego rozporządzenia.
Zauważyć bowiem wypada, że zgodnie z treścią § 1 ust. 1 rozporządzenia 1983 r. z chorobą zawodową mamy do czynienia w sytuacji, gdy dana jednostka chorobowa została wymieniona w wykazie chorób zawodowych (stanowiącym załącznik do rozporządzenia), oraz gdy została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Sam fakt wystąpienia u określonej osoby choroby wymienionej w wykazie stanowiącym załącznik do wymienionego wyżej rozporządzenia nie przesądza jednak, iż mamy do czynienia z przesłanką pozwalającą na uznanie tej choroby za zawodową. Według utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dla stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest wystąpienie dodatkowo takich przesłanek, jak: ustalenie u określonej osoby schorzenia zakwalifikowanego jako choroba zawodowa, pracy w warunkach narażenia na działanie czynnika szkodliwego i związku przyczynowego pomiędzy pracą w takich warunkach a schorzeniem.
W tych okolicznościach należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zawartym w zaskarżonym wyroku, iż niezależnie od ustaleń w zakresie warunków pracy u skarżącego, nie stwierdzono schorzeń, które mogłyby być uznane za chorobę zawodową. W szczególności prawidłowo Sąd I instancji wskazał (biorąc pod uwagę treść opinii jednostek medycyny pracy, zgromadzonych w aktach administracyjnych), że rozpoznany u skarżącego nieżyt prosty błony śluzowej gardła i krtani nie został ujęty w wykazie chorób zawodowych, zaś stwierdzone dolegliwości nie mają takiego charakteru, który pozwoliłby na ich zakwalifikowanie do pozycji 6 wykazu, stanowiącego załącznik do rozporządzenia z 1983 r.
Ponieważ w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego, orzeczenia lekarskie stanowiące podstawę decyzji były ogólnikowe i budziły wątpliwości, w myśl zaleceń zawartych w wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r., w ponownym postępowaniu administracyjnym uzupełniono materiał dowodowy sprawy.
Organ pierwszej instancji skierował skarżącego M. P. na badania do M. Ośrodka Medycyny Pracy w K. (orzeczenie lekarskie z [...] sierpnia 2001 r. oraz uzupełnienie do tego orzeczenia z [...] kwietnia 2006 r.) na badania specjalistyczne i w celu ponownego orzeczenia w przedmiocie choroby zawodowej.
Na temat choroby zawodowej wypowiedział się też ośrodek badawczy drugiej instancji – Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie lekarskie z [...] marca 2002 r. oraz uzupełnienie do tego orzeczenia z [...] września 2006 r.) rozpoznający odwołanie M. P. od orzeczenia M. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. Obie placówki medyczne – uprawnione do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej zgodnie stwierdziły brak podstaw do rozpoznania u skarżącego M. P. choroby zawodowej pod postacią przewlekłego, zanikowego przerostowego i alergicznego nieżytu błon śluzowych nosa, gardła, krtani i tchawicy wywołanego działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym (wg poz. 6 załącznika do rozporządzenia z 1983 r.).
W orzeczeniach obu placówek medycznych nie stwierdzono u badanego ekspozycji zawodowej na substancje o działaniu drażniącym w stężeniach przekraczających normatywy higieniczne. Stwierdzono natomiast przewlekłe proste zapalenie błony śluzowej gardła i krtani, które ze względu na charakter stwierdzonych zmian nie może być uznane za schorzenie o etiologii zawodowej.
W sposób szczegółowy oceniano warunki epidemiologiczne, tj. warunki pracy i narażenia zawodowego skarżącego dochodząc do jednoznacznego wniosku, iż stwierdzone zmiany górnych dróg oddechowych nie przedstawiają patologii klinicznej, która mogłaby być wynikiem narażenia zawodowego na czynniki o działaniu drażniącym lub uczulającym drogi oddechowe.
Stwierdzone zmiany chorobowe w postaci przewlekłego przerostowego nieżytu krtani są o podłożu infekcyjnym i nie figurują w wykazie chorób zawodowych ani nie są związane z warunkami pracy zawodowej.
Ocena Sądu uznająca zgodność z prawem zaskarżonej decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. nie budzi zastrzeżeń, jeśli się zważy ustalony stan faktyczny sprawy i obowiązujące przepis prawne mające w sprawie zastosowanie, tj. wcześniej powołane rozporządzenie z 1983 r. zawierające określenie pojęcia choroby zawodowej (§ 1 ust. 1 ww. aktu) oraz wykaz chorób zawodowych w załączniku do rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wnikliwej oceny bardzo szczegółowych orzeczeń lekarskich uprawnionych placówek specjalistycznych, które to wykluczyły u skarżącego istnienie choroby zawodowej.
Zgodność stanowisk obu podmiotów medycznych i ich wnioski, w sposób prawidłowy uznano za podstawę wydanych decyzji przez organy.
Zasadnie też Sąd ocenił zaskarżoną decyzję jako wydaną na podstawie wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego. Należy powtórzyć utrwalone stanowisko orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wyklucza możliwość rozpoznania przez organ choroby sprzecznie z orzeczeniem lekarskim. Oznacza to związanie organów inspekcji sanitarnej orzeczeniami o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organy badają tylko prawidłowość wydania takich orzeczeń, rzetelność uzasadnienia i zgodność z prawem (wyrok NSA z dnia 24 marca 2000 r. sygn. akt I SA 2334/99, wyrok z dnia 11 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 746/99).
Skargę kasacyjną oparto także na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2) ppsa zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 lit. c) i art. 1 ppsa w zw. art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] sierpnia 2007 r. mimo, że organ nie ustalił wszystkich okoliczności sprawy.
Mając na względzie treść orzeczeń lekarskich wydanych w niniejszej sprawie oraz wymogi określone przepisami prawnymi mającymi w sprawie zastosowanie, to wbrew odmiennym wywodom kasacji Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się uchybienia przez organy administracji dyspozycji przepisów art. 7 kpa i art. 77 kpa.
Swoje stanowisko w tym zakresie zresztą Sąd szczegółowo uzasadnił. W świetle powyższego nie mógł być uznany za zasadny także zarzut kasacji dotyczący naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c) ppsa, poprzez jego niezastosowanie.
Zebrany przez organy materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji w sprawie został prawidłowo oceniony przez Sąd przy rozpoznawaniu skargi M. P. Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 ppsa oddalił wniesioną skargę kasacyjną.