Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1013/11 w sprawie ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1946/10 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w pkt 1. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w pkt 2. zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 17 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. umorzył postępowanie w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], której anteny sektorowe oraz anteny radiolinii zostały zamontowane na dachu budynku restauracyjno-usługowego, zlokalizowanego na działce przy ul. G. w P. Następnie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2009 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu, w związku z pismem Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r.
Po wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r.
W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2010 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje obu instancji nie są dotknięte żadną z wad określonych w art. 156 k.p.a.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2011 r. skargę kasacyjną złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] w R. Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za zasadną stwierdził w wyroku z dnia 27 września 2012 r., że stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2011 r. jest nieuprawnione, przede wszystkim z uwagi na brak wystarczających ustaleń faktycznych, które mogłyby bez wątpliwości doprowadzić do takiej konkluzji.
Skargę o wznowienie postępowania zakończonego powyższym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. Wniosek złożono działając w oparciu o podstawę z art. 271 pkt 2) p.p.s.a., polegającą na pozbawieniu Spółki możności działania w postępowaniu w obydwu instancjach wskutek naruszenia przepisów postępowania, to jest:
- 1. art. 33 §1 p.p.s.a. poprzez nieprzyznanie spółce statusu uczestnika na prawach strony w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji oraz przed NSA pomimo, iż wynik tych postępowań dotyczył interesów prawnych [...],
- 2. art. 67 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji niedoręczenie skargi kasacyjnej, skargi, pozostałych pism procesowych oraz wyroków wydanych w sprawie, przez NSA oraz WSA w Warszawie,
- 3. art. 91 § 2 w zw. z art. 12 p.p.s.a. z uwagi na niezastosowanie, a w konsekwencji niezawiadamianie spółki o posiedzeniach jawnych ww. sądów.
Powołując się na powyższe zarzuty na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 276 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 i art. 183 § 2 pkt 5) p.p.s.a. wniesiono o:
- 1. wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zakończonego wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1013/11;
- 2. uchylenie w całości wyroku NSA z dnia 27 września 2012 r., wydanego w sprawie do sygnatury akt II OSK 1013/11;
- 3. uchylenie w całości wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2011 r. wydanego w sprawie o sygn. akt: VII SA/Wa 1946/10 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
- 4. zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi o wznowienie Spółka wskazała, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej legalności ustawienia anteny na dachu budynku na działce nr [...], była reprezentowania przez pełnomocnika R. K., którego pełnomocnictwo było ważne do dnia 31 grudnia 2008 r. Organ administracyjny nie zauważył, że w 2009 r. pełnomocnictwo wygasło, stąd należało kierować korespondencję bezpośrednio na adres Spółki. W dniu 21 lutego 2013 r., tj. po upływie prawie 3 lat od daty wszczęcia postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Spółka dowiedziała się ze strony internetowej skarżącego w sprawie Stowarzyszenia o fakcie wydania w dniu 15 stycznia 2013 r. wyroku WSA, który zapadł wskutek uchylenia w dniu 27 2012 r. przez NSA poprzedniego wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2011 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W ten sposób uczestnik na prawach strony został pozbawiony możności działania w postępowaniu sądowo-administracyjnym, w którym wydano prawomocny wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r. na skutek naruszenia przepisów postępowania art. 33 § 1 p.p.s.a., art. 67 § 2 (brak zawiadomienia o pismach i orzeczeniach wydanych w sprawie) oraz art. 91 § 2 p.p.s.a. (brak zawiadomienia o posiedzeniach jawnych w sprawie), wszystkie w zw. z art. 12 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 275 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę ze skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem, gdy wydał zaskarżone orzeczenie, któremu zarzuca się nieważność na podstawie art. 271 pkt 2 P.p.s.a.
Skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego jako nadzwyczajny środek zaskarżenia prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych przysługuje od ściśle określonych orzeczeń (prawomocnych, kończących postępowanie) i na ściśle określonych podstawach. Zgodnie z art. 271 pkt 2 P.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania z powodu jego nieważności m.in. jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa strona była pozbawiona możności działania, chyba że przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała. Skargę o wznowienie wnosi się w rozpatrywanym przypadku w terminie trzymiesięcznym od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona (art. 277 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 282 §1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia, a następnie, stosownie do okoliczności, oddala skargę albo uwzględniając ją zmienia zaskarżone orzeczenie albo je uchyla i skargę odrzuca lub postępowanie umarza (§2).
Zgodnie ze zdaniem drugim art. 271 pkt 2 P.p.s.a. nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe.
Skarżąca jako podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego wskazała przesłankę przewidzianą w art. 271 pkt 2 P.p.s.a., tj. okoliczność, że wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II OSK 1013/11
Podstawa ta powinna być rozumiana podobnie jak przyczyna nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., z dodatkowym warunkiem w postaci związku pomiędzy naruszeniem przepisów prawa a pozbawieniem strony możności działania. Do strony należy wykazanie, że została pozbawiona możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa (II GSK 501/10). W judykaturze wielokrotnie podkreślano, że "brak możności działania" jako przesłanka wznowienia postępowania jest wyrazem naruszenia procedury, polegającym na tym, że dany podmiot miał ustawowe prawo czynnego udziału w postępowaniu, lecz został tego prawa w praktyce pozbawiony (wyrok NSA z dnia 20 maja 2003 r., sygn. akt II SAB 18/03). Z uregulowań zawartych w art. 32 i 33 P.p.s.a. wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym poza skarżącym i organem mogą brać udział także inne podmioty, które ustawa uznaje za uczestników postępowania na prawach strony.
Przy czym ustawodawca wyraźnie powiązał przesłanki uzyskania statusu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego z mocy prawa ze statusem jaki konkretny podmiot miał w uprzednio prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zatem osobom, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania (jest obligatoryjny). Udział pozostałych uczestników, tj. osób, o których stanowi art. 33 § 2 p.p.s.a., jest natomiast fakultatywny i zależy dodatkowo od jego zgłoszenia do czasu zamknięcia rozprawy..
W niniejszej sprawie skarżąca upatruje podstawy wznowienia w pozbawieniu jej możności działania na skutek naruszenia przepisów prawa, a mianowicie art. 33 § 1 P.p.s.a. poprzez nie przyznanie jej statusu uczestnika na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem I instancji jak również przed NSA, pomimo że wynik tych postępowań dotyczył jej interesów prawnych. Konsekwencją tego, jest dalszy zarzut o nieinformowaniu jej o kolejnych etapach postępowania sądowego, wydanych orzeczeniach, pismach procesowych, zarządzeniach. Czego skutkiem był brak uczestnictwa w rozprawach.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów na wstępie wymaga podkreślenia, że instytucja wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego opiera się na przysługującej poza tokiem instancji skardze o reasumpcję wadliwego postępowania i zastąpienie zapadłego orzeczenia orzeczeniem nowym. Nadzwyczajny charakter tego środka prawnego, skierowanego przeciwko prawomocnemu orzeczeniu powoduje, że przywrócenie stanu sprzed zamknięcia ulegającego wznowieniu postępowania sądowoadministracyjnego może nastąpić wyłącznie z powodów ściśle określonych w ustawie. Nadzwyczajny charakter tego środka zaskarżenia powoduje konieczność zwężającej wykładni regulujących go przepisów i restrykcyjnej oceny w tym względzie. Dodać należy, że istotnym dla stwierdzenia czy zachodzi uzasadniona przesłanka wznowienia przewidziana w art. 271–273 p.p.s.a. jest okoliczność, czy wskazywana przesłanka wznowienia jest następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowoadministracyjnym, czy też w postępowaniu administracyjnym, w którym ostatecznie rozstrzygnięto co do istoty sprawę administracyjną.
Jeżeli przesłanki wznowienia są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu administracyjnym, wówczas to postępowanie powinno być wznowione, o ile sprawa administracyjna została ostatecznie zakończona. Natomiast, gdy przesłanki wznowienia są następstwem faktów mających miejsce w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to wtedy można mówić o wznowieniu tego ostatniego postępowania.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności należy ustalić czy spółka [...] brała udział w postępowaniu administracyjnym, toczącym się przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie nieważności decyzji. Analiza akt administracyjnych w tym względzie pozwoliła na ustalenie, że spółka nie brała udziału w tym postępowaniu. Nie zostały jej doręczone żadne decyzje, pisma, nie została poinformowana o wszczęciu postępowania nieważnościowego. Fakt, że R. K., do którego były kierowane decyzje w tym postępowaniu, wg oświadczenia spółki [...] był jej pełnomocnikiem do 31.12.2008r. nie pozwala przyjąć, że spółka brała udział w tym postępowaniu. W istocie bowiem zostało ono zainicjowane w 2010r., kiedy pełnomocnictwo udzielone przez spółkę wg. Jej oświadczenia wygasło.
Podkreślić w tym miejscu należy także że z akt nie wynika by organy nadzoru kierując korespondencję do R. K. traktowały go jako przedstawiciela spółki [...]. W rozdzielnikach wymieniano wyłącznie R. K. obok stron postępowania, nie zaznaczając, by był czyimkolwiek reprezentantem.
W tej sytuacji uznać należało, że możliwość czynnego udziału w badanym postępowaniu administracyjnym miał R. K., a nie spółka [...]. Z tego też względu stosownie do art. 33 § 1 P.p.s.a. spółka [...] nie była legitymowana do uznania jej z urzędu za uczestnika postępowania sądowego na prawach strony. Wobec tego zarówno Sąd I instancji jak i NSA prawidłowo określiły strony i uczestników postępowania biorąc pod uwagę zgodnie z zacytowaną normą tylko te podmioty, które czynnie uczestniczyły w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.
W tych okolicznościach żądanie Spółki [...] wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na przesłankę z art. 271 pkt 2 – strona wskutek naruszenia prawa była pozbawiona możności działania – należy uznać za nieuzasadnione. Nie doszło bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym do naruszenia prawa, o którym stanowi wskazywany przez żądającego wznowienia przepis art. 33§1 P.p.s.a. Tym samym za nieuprawniony uznać należało podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 64§2 w związku z art. 12, art. 91 §2 w zw. z art. 12 P.p.s.a poprzez brak doręczenia skargi kasacyjnej, skargi, wyroków, pism procesowych w kwestionowanym postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jak i poprzedzającym go postępowaniu przed sądem I instancji, niezawiadamianie spółki o posiedzeniach jawnych odbywających się przed tymi sądami.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 282 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.