Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 23 listopada 2015 roku, sygn. akt II SA/Bd 896/15, oddalił skargę K. S. i B. S. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z [...] kwietnia 2015 r., nakazującą K. S. i B. S. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej - "budynku letniskowego" o powierzchni zabudowy 33,85 m², znajdującego się na terenie części działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], przy ul. [...], w miejscowości K., gmina [...].
Sąd wskazał, że w dniu 15 kwietnia 2014 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę ww. nieruchomości i ustalił, że objęty postępowaniem obiekt (domek o konstrukcji drewnianej, wyposażony w instalacje: elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną), znajduje się na wydzierżawionej nieruchomości, a jego właścicielami są K. S. i A. S.. Właściciele domku letniskowego nie przedłożyli dokumentów świadczących o legalności powstania kontrolowanego obiektu, a oba organy uznając, że został on pobudowany w warunkach samowoli budowlanej przyjęły, że podstawą orzeczenia o rozbiórce jest art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.
Na terenie, na którym znajduje się obiekt nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dla działki nr [...] nie wydano także decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym działka leży na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu, w pasie o szerokości 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego (Zalewu [...]), w którym lokalizacja obiektów budowlanych jest zakazana. Dlatego lokalizacja spornego obiektu letniskowego jest niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym.
W złożonej skardze K. S. i B. S. podali, że obiekt kupili w 1999 r., a sporządzona umowa kupna-sprzedaży podpisana została zarówno przez sprzedającego jak i kupującego. Od tej transakcji została odprowadzona opłata skarbowa do III Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy. Wszystkie czynności cywilno-prawne od tej umowy zostały wykonane.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podzielił ocenę organów, że budynek letniskowy zrealizowany został bez pozwolenia na budowę, a co za tym idzie organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż obiekt powstał samowolnie przed 1995 r.
Sąd I instancji podkreślił, że działka nr ewid. [...] leży na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu, ustanowionego aktualnym aktem prawnym - uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu i znajduje się w pasie o szerokości 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego, w którym lokalizacja obiektów budowlanych jest zakazana. Zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego uznały, że w sprawie zaszła okoliczność, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przesądzająca o braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej polegającej na realizacji domku letniskowego.
Sąd uznał także, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje zaprezentowane w dniu rozprawy stanowisko pełnomocnika skarżących, że w podobnej sytuacji, bez zachowania 100 m od linii brzegowej, zlokalizowane zostały inne obiekty. Nie ma również znaczenia, że skarżący nie są właścicielami nieruchomości, na której obiekt ten się znajduje, albowiem dzierżawią oni grunt i jako właściciele domku letniskowego wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek likwidacji samowoli budowlanej spoczywa na właścicielu obiektu, co wynika z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
Sąd przyjął ponadto, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem, tj. obiektem budowlanym wydzielonym z przestrzeni ścianami i przykrytym dachem, osadzonym na bloczkach betonowych, a sposób posadowienia tego budynku ma charakter trwałego związania z gruntem (bo opiera się czynnikom środowiska). Na tego rodzaju obiekt budowlany wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę w dacie jego budowy, tj. pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Tej oceny nie zmienia treść art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który nie zawiera definicji budynku, ani też definicja zawarta w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Uzasadniając stanowisko w tym zakresie Sąd powołał się na definicję językową pojęcia "budynek" i przywołał pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1201/13.
We wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej K. S. i B. S. wnieśli o uchylenie wyroku z 23 listopada 2015 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili bezpodstawne przyjęcie, że postawienie altany letniskowej o powierzchni zabudowy 33.85 m2 wymagało uzyskania pozwolenia na budowę oraz, że lokalizacja altany była w miejscu zakazanym w chwili jej postawienia.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok jest niezgodny z obowiązującymi przepisami, gdyż nie można mówić o samowoli budowlanej, ponieważ altana ma inną definicję niż budynek i zagadnienie prawne należało rozstrzygać zgodnie z aktualnie obowiązującym prawem budowlanym. Zgodnie z ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw, można stawiać altany o powierzchni zabudowy do 35 m2 bez pozwolenia budowlanego, a jedynie należy dokonać zgłoszenia. W tej sytuacji, "do przedmiotowej sprawy należy stosować przepisy aktualnie obowiązujące, a nie z roku 1974 r."
W skardze kasacyjnej wskazano, że skarżący kupili altanę w 1999 r., a została ona postawiona na prywatnym gruncie należącym do gospodarstwa rolnego w 1984 r. W tym okresie na tym terenie postawiono wiele obiektów letniskowych, które są do dnia dzisiejszego i mimo takiej samej sytuacji prawnej użytkownicy nie są niepokojeni przez nadzór budowlany. W okresie, w którym altana została posadowiona, nie było żadnych przepisów o ustaleniu strefy zakazanej z uwagi na park krajobrazowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą z 9 listopada 1994 r. stracił swoją ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. i obecnie Gmina Koronowo nie ma planu zagospodarowania. Ponadto altana nie jest trwale związana z gruntem, nie posiada fundamentów, a jedynie słupki.
Teren, na którym został posadowiony domek letniskowy, został ustalony strefą zakazaną - odległość 100 m od wody - dopiero w roku 2011. Obecnie również obowiązuje uchwała nr X/255/15 z 24 sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego (Dz.Urz.Woj. Kujawsko-Pomorskiego poz. 2577).
W dniu 21 grudnia 2015 r. Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego w sprawie rozstrzygnięcia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uzasadnieniu tej uchwały wskazał, że uchwały dotyczące zakazów lokalizowania dotyczą nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od powierzchni wody. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, domek nie jest obiektem budowlanym i uchwały nie powinny go dotyczyć. Ponadto w pasie 100 m od linii brzegowej znajduje się około 100 budynków i nie wszczęto wobec nich żadnego postępowania.
Zauważono także, że teren zalesiony na którym posadowiono altanę wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, które nie należy do skarżących.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że wątpliwości budzi również samo pojęcie budowy, przez które rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę, a skoro ani skarżący, ani poprzednicy, niczego nie budowali, albowiem obiekt był już zbudowany przez firmę specjalizującą się w budowie domów ogrodowych, "to w czym skarżący uchybili". Dotyczy to również robót budowlanych, których nie prowadzili ani ich nie zlecali.
Wskazano także, że naruszeniem obowiązujących przepisów jest na pewno to, że obiekt zajmowany przez skarżących kasacyjnie nie ma charakteru trwałego miejsca zamieszkania, jest to obiekt letniskowy, a uważa się go za obiekt budowlany, pomimo że nie przekracza 35 m2 powierzchni. Skoro obecnie na taki obiekt nie jest wymagane pozwolenie na budowę, to jest posadowiony zgodnie z prawem. Nie mogą go również dotyczyć przepisy ochrony środowiska i zakaz zajmowania pasa 100 m od rzeki, ponieważ w czasie, kiedy powstał, przepisy były inne i odległość od brzegu była właściwa. Odległości te były ustalone przez Prawo wodne, a nie uchwały sejmiku.
Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie podnieśli, że zostały naruszone wobec nich przepisy prawa i skarga kasacyjna jest zasadna.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej, organ podniósł, że skarga kasacyjna jest kwalifikowanym pismem procesowym, zaś w złożonej przez małżonków S. skardze kasacyjnej nie wskazano, na jakich podstawach skarga została oparta. Nie zawiera zatem istotnych elementów przewidzianych w art. 174 i art. 176 § 1 p.p.s.a., a tego rodzaju braki mają charakter merytoryczny i powinny skutkować odrzuceniem skargi kasacyjnej.
Uczestniczka G. G. w piśmie datowanym na 26 kwietnia 2016 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zaś uczestniczka B. B. nie zajmując jednoznacznego stanowiska, podniosła, że głównym problemem w sprawie jest "dymiący komin", zaś "sama działka (...) nie przeszkadza" (pismo z 27 kwietnia 2016 r.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie zaznaczyć należy, że stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1) albo
- - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2).
Aby skarga kasacyjna odniosła skutek w postaci objęcia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji merytoryczną kontrolą instancyjną, konieczne jest zatem właściwe określenie podstawy kasacyjnej, a konkretnie szczegółowe wskazanie naruszonego przez Sąd przepisu, uzasadnienie zarzutu jego obrazy, a w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., także wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Określone przez ustawodawcę wymogi dotyczące należytego sformułowania podstaw skargi kasacyjnej powiązane są jednocześnie z przewidzianym w art. 175 § 1 p.p.s.a. przymusem radcowsko-adwokackim, który – jak zostało to powiedziane w uzasadnieniu uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 - ma zapewnić rzeczowy i profesjonalny dialog między stroną reprezentowaną przez "znawcę prawa" a Naczelnym Sądem Administracyjnym na gruncie obowiązującego prawa, dialogu, który pogłębi kulturę i świadomość prawną jednostki.
Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej pozwala Sądowi tylko na badanie, czy - oprócz istnienia powodów nieważności - rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, których naruszenie wyraźnie zarzucono i wykazano w skardze kasacyjnej. Nie jest natomiast uprawniony do zastępowania autora skargi kasacyjnej poprzez uzupełnianie, precyzowanie, poprawianie zarzutów, czy też formułowanie argumentacji na ich poparcie. Zakres zaskarżenia, podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą odnosić się do zaskarżonego orzeczenia, powinny być sformułowane precyzyjnie, w sposób niepozostawiający miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie.
Brak sformułowania zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa, zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny jego zasadności (por. postanowienie NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2638/17, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepis art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jak wynika natomiast z treści art. 177a p.p.s.a., jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176, innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, przewodniczący wzywa stronę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi.
Jak powszechnie uważa się w doktrynie i orzecznictwie, wymagania szczególne stawiane skardze kasacyjnej, a zatem także nieprzytoczenie podstaw kasacyjnych, są elementami konstrukcyjnymi, których brak uniemożliwia jej rozpoznanie. Z treści przytoczonych wyżej przepisów, tj. art. 176 i 177a p.p.s.a. wynika przy tym, że powyższy brak skargi kasacyjnej nie podlega uzupełnieniu i nie sanuje go nawet późniejsze uzupełnienie skargi kasacyjnej o przytoczenie zarzutów (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 426-428 i 437 oraz przytoczone tam orzecznictwo NSA), chyba że uzupełnienie zostało dokonane w trzydziestodniowym terminie do wniesienia skargi kasacyjnej.
Przenosząc przedstawione wyżej rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika w imieniu K. S. i B. S., powyższym standardom nie odpowiada. Jedynymi przepisami p.p.s.a wskazanymi w jej treści są art. 173 § 1 (określający prawną dopuszczalność zaskarżenia wyroku Sądu I instancji) oraz art. 185 § 1 (stanowiącego podstawę dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie). Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut nie został oparty na żadnej z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje na jakikolwiek przepis prawa, który – wedle jej autora – naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Twierdzenia, że "wydany wyrok jest niezgodny z obowiązującymi przepisami" i że "do przedmiotowej sprawy należy stosować przepisy aktualnie obowiązujące, a nie z roku 1974" są zbyt ogólne, aby można im było przypisać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego bądź procesowego, w ramach podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Tak sformułowana skarga kasacyjna nie pozwoliła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie jakiejkolwiek kontroli zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.
Powyższe oznacza, że wniesiona w sprawie skarga kasacyjna nie zawiera przytoczenia podstaw kasacyjnych, a tym samym – jako pozbawiona podstawowego elementu konstrukcyjnego – jest niedopuszczalna. Brak wskazania podstaw kasacyjnych, pomimo tego, że środek zaskarżenia został sporządzony przez osobę wymienioną w art. 175 § 1 p.p.s.a., która w intencji ustawodawcy miała dać gwarancję poprawnego sformułowania skargi kasacyjnej, uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Jak już wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.
Tym samym, warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2070/11, z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.