Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 172/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpatrzeniu skargi Prokuratora Okręgowego w Jeleniej Górze na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego " O. "położonego w gminie K. (obręb wsi O., L., S.) stwierdził w pkt 1 nieważność wskazanej wyżej uchwały Rady Gminy K. zaś w pkt 2 orzekł, że uchwała ta nie podlega wykonaniu.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wojewoda Dolnośląski w dniu 27 listopada 2002 r. zwrócił się do prokuratury o zaskarżenie uchwały Rady Gminy w K. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "O.". Z podobnym wnioskiem wystąpili również do Prokuratury Okręgowej w Jeleniej Górze mieszkańcy wsi O. W uzasadnieniu wniosków wskazano, że w związku z wejściem w życie znowelizowanego Prawa geologicznego i górniczego (tj. Dz. U. z 1994 r. nr 27 poz. 96 ze zm.) rady gmin zostały zobowiązane do opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych.
Rada Gminy w K. przystąpiła do sporządzenia takiego planu dla terenu Kopalni [...] "O." położonego w obrębie wsi O., L., S. (uchwała z dnia 29 marca 2001 r. Nr III/12/2001 zmieniona uchwałą z dnia 30 maja 2001 r. Nr V/24/01).
Na terenie górniczym tej kopalni znajdują się między innymi budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne zajmowane przez ponad dwadzieścia rodzin.
Przez pojęcie "terenu górniczego" stosownie do definicji ustawowej zawartej art. 6 pkt 9 Prawa geologicznego i górniczego należy rozumieć przestrzeń objętą szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Eksploatacja kopalni związana jest z uciążliwościami dla środowiska naturalnego w postaci: szkodliwych drgań sejsmicznych, udarowej fali powietrznej, rozrzutu odłamków skalnych, wzrostu poziomu hałasu oraz pylenia i innymi.
Negatywne oddziaływanie kopalni odczuwają mieszkańcy wsi O. zamieszkali na terenie górniczym. Ogranicza to ich prawa właścicielskie, chronione przepisami kodeksu cywilnego. Niezależnie od powyższego na obszarze objętym opracowaniem niniejszego planu zagospodarowania przestrzennego znajdują się na hałdach dwa osadniki przemysłowe. Stanowią one źródła silnego zanieczyszczenia cieku wodnego Ś., który leży w obrębie zlewni rzeki B.. Rzeka ta administrowana jest przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu.
Stosownie do art. 92 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. nr 115 poz. 1229 ze zm.) - Prawo wodne, w procesie przygotowawczym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagane jest dokonanie uzgodnień ze wspomnianym wyżej Zarządem Gospodarki Wodnej. Uzgodnienia takie nie zostały dokonane.
Szesnastu właścicieli budynków - (W. J., F. P., J. K., D. K., R. W., G. C., B. M., T. K., J. S., B. K., T. R., E. S., M. F., M. J., B. B., E. K.) mieszkańców wsi O. - po wyłożeniu do publicznej wiadomości projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego złożyło w terminie pisma bez nazwy, bądź określone jako protesty lub zarzuty.
Zawierają one zastrzeżenia wobec projektu planu i wskazują na szkodliwe oddziaływanie kopalni, ograniczające prawa właścicielskie co uzasadnia naruszenie ich interesu prawnego. Pisma te, mimo powyższego oznaczenia, nie zostały zakwalifikowane jako zarzuty i nie były w związku z tym przedmiotem rozpoznania we właściwym trybie przez radę gminy (art. 18 ust. 12 pkt 7-10). Niesłusznie natomiast potraktowano je jako protesty.
Rada Gminy w K. tym samym nie wyjaśniła w sposób jednoznaczny stanu faktycznego i prawnego oraz podjęła uchwałę tracąc z pola widzenia interes indywidualny wnoszących zarzuty 16 mieszkańców wsi O. W konsekwencji, zdaniem skarżącej Prokuratury naruszyła ona przepisy art. 18 ust. 2, 24 i 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Takie postępowanie w procesie planistycznym poprzedzającym podjęcie uchwały nr VII/32/02 pozbawiło osoby składające zarzuty prawa do drogi sądowej - wniesienia skargi na odmowę uwzględnienia zarzutu do projektu planu (art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i ustalonym orzecznictwem sądowym naruszenie trybu postępowania przy przygotowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - a nastąpiło to w niniejszej sprawie - powoduje nieważność uchwały (por. wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2350/00).
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wskazała, że organy Gminy K. zgodnie z wymaganiami przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy - Prawo geologiczne i górnicze przystąpiły do sporządzenia a następnie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "O.".
W związku z uchwałami dotyczącymi sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Zarząd Gminy K. zlecił opracowanie tego planu. Plan ten opracowano w latach 2001 – 2002. Wykorzystano w nim opracowania i dokumenty geologiczno - górnicze i środowiskowe, w tym między innymi: ocenę oddziaływania na środowisko, projekt zagospodarowania złoża, wyznaczenie strefy drgań sejsmicznych i dopuszczalnych wielkości ładunków MW, operat wodno - prawny na korzystanie z wód powierzchniowych z rowu RP, decyzję Wojewody Dolnośląskiego w sprawie maksymalnej dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "O." jak wyjaśniono został opracowany z uwzględnieniem ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K. z 1993 r. oraz ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. z 1999 r.
Na terenie górniczym tej kopalni położone są budynki mieszkalne jedno i wielorodzinne. Z uwagi na odpowiedzialność eksploatującego złoże, przedsiębiorca prowadzący jego wydobycie ograniczył do minimum możliwość powstania zdarzeń powodujących jego odpowiedzialność. Zminimalizował więc uciążliwości zakładu górniczego dla osób w nim pracujących oraz mieszkających w pobliżu, a zwłaszcza na terenie górniczym, przez który zgodnie z definicją ustawową rozumie się przestrzeń objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. W szczególności zmniejszenie uciążliwości polega na tym, że:
- - w strefie poziomu hałasu o natężeniu do 50 dB (A) nie znajduje się ani jeden budynek mieszkalny lub usługowy, a jedynie obiekty samego zakładu,
- - w strefie szkodliwych drgań sejsmicznych nie znalazł się żaden budynek mieszkalny lub usługowy,
- - w strefie udarowej fali powietrznej i strefie rozrzutu odłamków znalazł się jeden budynek będący obecnie współwłasnością kopalni.
Poprzez minimalizację uciążliwości związanych z ruchem zakładu górniczego, przedsiębiorca eksploatujący złoże zadośćuczynił wymaganiom ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącym ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia.
W zakresie zarzutu zamieszczonego w skardze, że na hałdach znajdują się dwa osadniki przemysłowe, które stanowią źródło silnego zanieczyszczenia cieku wodnego Ś., który leży w obrębie zlewni rzeki B. wyjaśniono, że w wypadku terenu górniczego "O." jego granica podzieliła hałdę poprzemysłową (oznaczoną na planie symbolem 20 H) na dwie nierówne części. Hałda ta była tworzona przez dziesięciolecia z materiałów zwożonych z odległych miejscowości. Kopalnia [...] nie miała i nie ma wpływu na powstanie hałdy. Problem dotyczący hałdy można jedynie rozwiązać w ramach planu obejmującego całą hałdę, względnie całą miejscowość lub nawet całą gminę. Kopalnia [...] posiada wymagane prawem pozwolenia wodno - prawne na korzystanie i odprowadzanie wód do rowu R-P, a następnie do potoku Ś. W trakcie sporządzania planu pominięto uzgodnienie z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej jednak uzupełnione je po uchwaleniu planu na żądanie Wydziału Nadzoru Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego.
Odnosząc się do zarzutu, że mieszkańcy wsi O. zamieszkali na terenie górniczym odczuwają negatywne oddziaływanie kopalni, co ogranicza ich prawa właścicielskie chronione przepisami kodeksu cywilnego wyjaśniono, iż z art. 91 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wynika, że właściciel nie może sprzeciwić (się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, jeśli ruch ten odbywa się zgodnie z zasadami określonymi w ustawie. Może żądać naprawienia wyrządzonej tym ruchem szkody zgodnie z przepisami tej ustawy. Z mocy art. 92 tej i ustawy do naprawienia szkód stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego chyba, że ustawa stanowi inaczej.
Rada Gminy podkreśliła, że eksploatację [...] na tym terenie rozpoczęto już przed 1939 r., po czym wydobycie kontynuowano od 1948 r. W sposób zorganizowany, w oparciu o dokumentację z 1972 r., eksploatację złoża prowadzono od 1973 r., a decyzją Ministra Komunikacji z dnia 29 października 1984 r. utworzono teren górniczy.
Główny zarzut strony skarżącej odnosi się do wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem przepisów art. 18 ust. 2, art. 24 i art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca jednakże jak wskazano nie podała na czym polegało naruszeniem art. 18 ust.2 ustawy. Przepis ten wymienia cały katalog czynności jakie jest zobowiązany podjąć wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem z zarzutu powołującego się na tą podstawę prawną trudno jest wywieść, co do której czynności nastąpiło zdaniem strony skarżącej naruszenie.
Podniesiono, iż w uzasadnieniu skargi, strona skarżąca podniosła, że 16 właścicieli budynków we wsi O. po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, złożyło w terminie pisma bez nazwy bądź określone jako protesty lub zarzuty. Pisma te nie zostały zakwalifikowane jako zarzuty, choć zdaniem strony skarżącej powinny być tak potraktowane. Jak podnosi dalej strona skarżąca konsekwencją tego było to, że zarzuty mieszkańców nie zostały rozpoznane we właściwym trybie przez radę gminy. Owe zarzuty niesłusznie zdaniem strony skarżącej zostały potraktowane jako protesty.
Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie rozróżnia pojęcia zarzutu i protestu przypisując każdemu z nich inne cechy.W myśl postanowień art. 23 ust. 1 protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Zaś według art. 24 ust.1 ustawy, zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonym do publicznego wglądu.
Podkreślono, że w uzasadnieniu skargi strona skarżąca twierdzi, że złożone do projektu planu protesty i zarzuty powinny być potraktowane jako zarzuty, ponieważ zawierają one zastrzeżenia wobec projektu planu i wskazują na szkodliwe oddziaływanie kopalni, ograniczające prawa właścicielskie, co uzasadnia naruszenie ich interesu prawnego. Argumentacja ta jak zaznaczono w odpowiedzi na skargę nie jest uzasadniona, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu O. uchwalony zaskarżoną uchwałą nie zmienił w żaden sposobu dotychczasowego użytkowania terenów osób wnoszących zastrzeżenia.
Ponadto zastrzeżenia w przeważającej większości zgłaszane przez mieszkańców do wyłożonego projektu planu dotyczyły sytuacji istniejącej jeszcze przed podjęciem prac nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego, a zatem uwagi te nie dotyczyły ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Dodatkowo podano, że sposób eksploatacji, wielkość ładunków i metod strzałowych uregulowane w przepisach szczegółowych, branżowych zawęziły zasięg szkodliwego oddziaływania kopalni do linii pokazanych na planie.
Z uwagi treść art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określającego kiedy mamy do czynienia z zarzutem stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie, choć zdaje się być niewątpliwe, że skarżący mają interes prawny w kwestionowaniu zamierzonej zmiany planu, to mając na uwadze, iż mogą i oni korzystać ze swoich przedmiotów własności sposób dotychczasowy (w tym i sensie nie ulega ograniczeniom ich dotychczasowe przeznaczenie), stwierdzono, że ich interes prawny nie został naruszony.
W rozpatrywanej sytuacji, gdy brak w pismach wniesionych przez właścicieli budynków cech określonych szczegółowo w art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które pozwalałyby uznać je za zarzuty, gmina słusznie zakwalifikowała te zastrzeżenia jako protesty. To postępowanie gminy nie pozostawało w sprzeczności z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo nawet jak konkludowano gdyby uznać pisemne zastrzeżenia wniesione przez właścicieli zamieszkujących teren górniczy za zarzuty - tak jak chce tego strona skarżąca, to trudno zgodzić się z jej twierdzeniami przytoczonymi w uzasadnieniu, że postępowanie organów gminy K., która zakwalifikowała te pisma jako protesty, pozbawiło osoby je składające prawa do drogi sądowej, tj. wniesienia na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zdaniem Rady Gminy w rozpatrywanym stanie faktycznym brak jest jakiegokolwiek naruszenia interesu prawnego mieszkańców, a zatem nie doszło przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały do naruszenia przepisów art. 18 ust. 2, art. 24 i 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Rada Gminy dodatkowo wyjaśniła, iż wnoszący skargi uczestniczyli w posiedzeniu wyjazdowym Zarządu Gminy we wsi O. w dniu 24 kwietnia 2002 r. oraz w sesji Rady Gminy w dniu 28 maja 2002 r. w sprawie rozpatrzenia protestów i zarzutów. Również do każdego z zainteresowanych (wnoszących zarzuty i protesty) przesłana została uchwała nr V/24/02 z dnia 28 maja 2002 r. w sprawie rozpatrzenia protestów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "O." wraz z uzasadnieniem. Wobec powyższego Rada Gminy wniosła, o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego " O." położonego w gminie K..
Sąd I instancji uznał, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy w K. - nie może pozostać w obrocie prawnym, jako że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych, regulujących tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Oceniając zgodność wskazanego wyżej zapisu planu zagospodarowania przestrzennego Sąd podniósł, iż zgodnie art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowym plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP {por. wyrok SN z 22 lutego 2002 r., III RN 203/00, OSNP 2001/20/606). Dodano, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis gminny jest podstawowym aktem normatywnym kształtującym treść prawa własności na danym terenie i podobnie jak ustawy w jakikolwiek sposób ograniczające prawo własności nie może być interpretowany rozszerzająco. Z tym koresponduje stanowisko, zgodnie z którym przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy.
Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Takie przepisy szczególne zawiera m.in. powoływana znowelizowana ustawa - Prawo geologiczne i górnicze, które nałożyła na rady gmin obowiązek opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych, w rozumieniu art. 6 pkt 9 tejże ustawy.
Zauważono, iż stosownie do innego przepisu szczególnego, jakim jest art. 92 ust. 3 pkt 10 ustawy - Prawo wodne, w procesie przygotowawczym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagane jest dokonanie uzgodnień ze wspomnianym wyżej Zarządem Gospodarki Wodnej. Uzgodnienia takie nie zostały przy sporządzaniu przedmiotowego planu dokonane.
Brak wymaganych uzgodnień z Zarządem Gospodarki Wodnej oznacza naruszenie trybu postępowania związanego z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli chodzi o skutki takiego naruszenia to wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Niezależnie od powyższego uchybienia Sąd wskazał, iż szesnastu właścicieli budynków - mieszkańców wsi O. - po wyłożeniu do publicznej wiadomości projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego złożyło w terminie pisma bez nazwy, bądź określone jako protesty lub zarzuty. Pisma te zawierały zastrzeżenia wobec projektu planu i wskazywały na szkodliwe oddziaływanie kopalni, ograniczające prawa właścicielskie co uzasadnia naruszenie ich interesu prawnego. Pisma te, mimo powyższego oznaczenia, nie zostały zakwalifikowane jako zarzuty i nie były w związku z tym przedmiotem rozpoznania we właściwym trybie przez radę gminy (art. 18 ust. 12 pkt 7-10). Niesłusznie natomiast potraktowano jej jako protesty.
Sąd podzielił zarzut skarżącego, iż Rada Gminy w K. nie wyjaśniła w sposób jednoznaczny stanu faktycznego i prawnego oraz podjęła uchwałę tracąc z pola widzenia interes indywidualny wnoszących zarzuty 16 mieszkańców wsi O., czym w konsekwencji naruszyła przepisy art. 18 ust. 2, ] 24 i 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Takie postępowanie w procesie planistycznym poprzedzającym podjęcie uchwały nr VII/32/02 pozbawiło osoby składające zarzuty prawa do drogi sądowej -wniesienia skargi na odmowę uwzględnienia zarzutu do projektu planu (art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Przywołując jeszcze raz przepis art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i ustalone orzecznictwo sądowe, Sąd uznał, iż naruszenie trybu postępowania przy przygotowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - a nastąpiło to w niniejszej sprawie - powoduje nieważność uchwały.
Tym samym Sąd powołując się na powyższe naruszenia prawa wykazał, że był obligowany, stosownie do zapisu art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do wyeliminowania powyższego aktu prawa miejscowego, z obrotu prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina K. zaskarżając go w całości
Przedmiotowemu wyrokowi zarzucam naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) przepisu art. 92 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 18.07.2001 r. - prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, iż doszło do naruszenia tego przepisu, w sytuacji, gdy Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej dokonał uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- 2) przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, iż doszło do naruszenie tego przepisu, w sytuacji, gdy Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej dokonał uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- 3) przepisu art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, iż każde naruszenie trybu postępowania związane z uchwalaniem planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje nieważnością uchwały w całości, w sytuacji, gdy przepis ten wprost stanowi, iż sankcją nieważności objęta może być także tylko część uchwały, a skutkiem tego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w całości zamiast tylko ewentualnie w części,
- 4) przepisu art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, iż pisma złożone przez szesnastu mieszkańców wsi O. po wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu wypełniały dyspozycję tego przepisu, tj. stanowiły zarzuty, a nie protesty do ww. projektu planu,
- 5) przepisu art. 18 ust. 2 pkt 7-10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. domniemane przyjęcie przez Sąd, iż doszło do naruszenia tych przepisów poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie pism złożonych przez mieszkańców wsi, a w konsekwencji pozbawienie tych osób prawa do drogi sądowej, w sytuacji, gdy zgodnie z treścią złożonych przez mieszkańców wsi O. pism, stanowiły one protesty, a nie zarzuty, co oznacza, iż do naruszenia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 7-10 nie doszło.
Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) przepisu art. 232 KPC i przepisu art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego pominięcie pomimo możliwości przeprowadzenia przez Sąd z urzędu dowodów uzupełniających na okoliczność faktu, iż wszystkie zalecenia Zarządu Gospodarki Wodnej są realizowane,
- 2) przepisu art. 233 § 1 KPC i przepisu art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegającej na nieuwzględnieniu faktu, iż zalecenia Zarządu Gospodarki Wodnej wynikające z uzgodnienia (pkt 7) są realizowane, chociaż nie zostały umieszczone w całości w treści uchwały zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego, a nadto nie uwzględnienie, iż problem hałdy (pkt 7 uzgodnienia z ZGW) nie powinien był być rozpatrywany przy uzgadnianiu tego planu, gdyż sprawa obiektu tego rodzaju powinna być rozstrzygnięta w ramach planu obejmującego inny obszar (całą hałdę),
- 3) przepisu art. 141 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez powołanie się w uzasadnieniu wyroku na nieistniejącą podstawę prawną, tj. art. 18 ust. 2, 24, 25 oraz art. 18 ust. 12 pkt 7-10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (strona ostatnia uzasadnienia in fine).
W oparciu o powyższe zarzuty zgłoszono wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Prokuratora Okręgowego w Jeleniej Górze.
W motywach skargi kasacyjnej w szczególności wskazano, iż w 2001 r. Rada Gminy K. przystąpiła do sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego złoża O. położonego w granicach gminy K. W toku przygotowań zlecono wykonanie licznych opracowań i dokumentów geologiczno-górniczych i środowiskowych, m.in. ocenę oddziaływania na środowisko, projekt zagospodarowania złoża, wyznaczenie stref szkodliwych skutków eksploatowania złoża. Przygotowując plan oparto się również na już istniejących dokumentach i opracowaniach, m.in. na posiadanym przez Przedsiębiorstwo Wielobranżowe Kopalnia "O." sp. z o.o., tj. podmiot, który eksploatuje przedmiotowe złoże, pozwoleniu wodno-prawnym na korzystanie i odprowadzanie wód do rowu R-P, a następnie do potoku Ś. Poza ww. potokiem nie istnieją na terenie górniczym O. żadne inne zbiorniki wodne, w związku z czym w pierwszej fazie przygotowań projektu planu zagospodarowania pominięto uzgodnienia z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej, gdyż w zakresie oddziaływań na gospodarkę wodną plan nie przewidywał żadnych zmian, a posiadane pozwolenie wodno-prawne regulowało wszelkie niezbędne kwestie.
Jednakże na żądanie Wydziału Nadzoru Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego dokonano wymaganego prawem (art. 97 ust. 3 pkt 10 ustawy prawo wodne) uzgodnienia z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej we Wrocławiu. Uzgodnienie zostało dokonane jeszcze przed opublikowaniem planu. Niezgodny jak wskazano z prawda jest zatem zarzut, jakoby nie zostały dokonane wymagane prawem uzgodnienia z Zarządem Gospodarki Wodnej. Fakt, iż nastąpiło to w listopadzie 2002 r. nie może zdaniem Gminy K. skutkować nieważnością uchwały Rady Gminy, gdyż był to wciąż okres przygotowań do realizowania przedmiotowego planu zagospodarowania, którego publikacja nastąpiła dopiero miesiąc później. Skutkiem powyższego nie można stwierdzić jakoby nie doszło do uzgodnienia planu z właściwym organem, gdyż takie uzgodnienie zostało dokonane, wyrazem czego było właśnie ww. pismo z zaleceniami Zarządu Gospodarki Wodnej. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż uwagi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu przedstawione w ww. uzgodnieniu były i są realizowane w praktyce.
Uzgadnianie planu z właściwymi organami, o którym mowa w ww. przepisie ustawy ma na celu wskazanie przez organy zaleceń, które powinny być wykonywane przez podmioty działające w oparciu o plan. Tymczasem kopalnia [...], która dokonuje wydobycia na przedmiotowym terenie górniczym wykonuje zalecenia wskazane przez Zarząd Gospodarki Wodnej w zakresie, o którym mowa w pkt 7 rozdziału 2 § 5 "Ustaleń ochrony środowiska" zawartym w piśmie tego organu z dnia 7 listopada 2002 r. Sąd nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie, tj. czy zalecenia dot. ww. pkt 7 nie zostały umieszczone w planie, ponieważ były faktycznie wykonywane, a więc narzucanie takich ustaleń było niewymagane w planie. Przepis art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, iż Sąd może także z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Sąd powinien był z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające na okoliczność faktu, iż wszystkie zalecenia Zarządu Gospodarki Wodnej są realizowane. Sąd naruszył tym samym granice swobodnej oceny dowodów polegającej na nieuwzględnieniu faktu, iż zalecenia Zarządu Gospodarki Wodnej wynikające z uzgodnienia są realizowane, chociaż nie zostały umieszczone w całości (pkt 7) w treści uchwały zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto w ocenie skarżącego naruszenie przepisów o ocenie materiału dowodowego polega na błędnym przyjęciu konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia opisanego w pkt 7 uzgodnień z Zarządem Gospodarki Wodnej. Tymczasem problem hałdy nie powinien był być rozpatrywany przy uzgadnianiu planu, gdyż sprawa obiektu tego rodzaju powinna być rozstrzygnięta w ramach planu obejmującego inny obszar (całą hałdę). Ujmowanie zatem zagadnień związanych z zabezpieczaniem jednej części hałdy przed wydobywaniem się z niej zanieczyszczeń w planie zagospodarowania terenu górniczego "O." było bezpodstawne. Wyjaśniono, iż granice terenu górniczego, tj. przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego, w sensie urbanistycznym są granicami sztucznymi (na ogół mają kształt wieloboku). Granice te często przecinają pojedyncze zagrody, zbiorniki wodne czy pola uprawne. W przypadku terenu górniczego "O." sztuczna granica przedzieliła hałdę przemysłową (20 H) na dwie nierówne części.
Problem hałdy należy jednak rozpatrywać w całości, a nie dzielić go na części, jak to wynika z granicy terenu górniczego. Sprawa obiektu tego rodzaju powinna być rozstrzygnięta w ramach planu obejmującego całą hałdę. Dodano, iż hałda była tworzona przez dziesięciolecia z materiałów zwożonych nawet z bardzo odległych miejscowości i kopalnia [...] nigdy nie miała i nie ma nadal wpływu na powstanie hałdy. Ujmowanie zatem zagadnień związanych z zabezpieczaniem jednej części hałdy przed wydobywaniem się z niej zanieczyszczeń w planie zagospodarowania terenu górniczego "O.", który żadnego związku z hałdą nie ma, byłoby nieracjonalne.
Z ostrożności procesowej, gdyby Sąd uznał jednak, iż uzgodnienia z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej nastąpiły zbyt późno, tj. doszło do naruszenia trybu postępowania w przedmiocie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w skardze wyjaśniono, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W związku z faktem, iż rzekome naruszenie (które zdaniem Skarżącego nie miało jednak miejsca) dotyczyło jedynie niewielkiej części planu, tj. uzgodnienia w zakresie gospodarki wodnej nieważnością dotknięta powinna być jedynie część uchwały w zakresie ustaleń dotyczących ochrony środowiska, a więc § 5 przedmiotowej uchwały. Nie dokonanie uzgodnień z Zarządem Gospodarki Wodnej nie ma bowiem żadnego wpływu na pozostałe części uchwały, a więc na jej przeważającą część.
Sąd I Instancji uzasadniając zaskarżony wyrok powołał się właśnie na art. 27 ww. ustawy, jednakże jak podniesiono zupełnie pominął fakt, iż przepis ten wprost stanowi, iż sankcją nieważności nie musi być dotknięta cała uchwała, a tylko jej część. Sąd dokonał zatem niewłaściwej wykładni tego przepisu uznając, iż poprzez jakiekolwiek naruszenie nieważna staje się automatycznie cała uchwała. Jest to kwestia niezwykle istotna nie tylko z punktu widzenia prawidłowego zastosowania prawa. Skutkiem bowiem uznania uchwały za nieważną w całości jest konieczność przeprowadzenia całej procedury przygotowawczej od początku, co wiąże się z poniesieniem przez gminę znacznych kosztów, co ostatecznie najbardziej odczują mieszkańcy gminy.
Ponadto zauważono także, iż wszystkie pisma złożone przez 16 mieszkańców O. stanowiły zażalenia na dotychczasowe uciążliwości związane z sąsiedztwem kopalni. Dotyczyły zatem sytuacji istniejącej przed przygotowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze skarżący się mieszkańcy w żaden sposób nie wyjaśnili, w jaki sposób projekt planu narusza ich uprawnienia właścicielskie, a co najważniejsze - nie udowodnili tego w żaden sposób. Subiektywne przeświadczenia nie poparte żadnym dowodem nie mogą stanowić o dokonaniu kwalifikacji pisma skarżącego jako zarzutów. Skarżący nie wykazali bezpośredniego zagrożenia ich interesu. Nieudowodnione na etapie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obawy skarżących nie mogą zniweczyć planistycznego uprawnienia gminy, zwłaszcza jeżeli planowana zmiana została poprzedzona wnikliwą analizą skutków.
Zauważono, iż Sąd dokonując oceny działań Skarżącego w zakresie pism mieszkańców powołał się w uzasadnieniu wyroku na nieistniejącą podstawę prawną, tj. art. 18 ust. 2, 24, 25 oraz art. 18 ust. 12 pkt 7-10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (strona ostatnia uzasadnienia in fine). Niedopuszczalne jest ocenianie działań Skarżącej w kontekście przepisów, których nie ma. Działanie organu sądowego obarczone są szczególna odpowiedzialnością w tym zakresie, szczególnie w kontekście nad wyraz negatywnego orzeczenia. Ponadto należy wyjaśnić, iż bezpodstawne jest twierdzenie jakoby zakwalifikowanie pism mieszkańców O. jako protestów, a nie zarzutów pozbawiło osoby składające te pisma prawa do drogi sądowej. Dopuszczalność skargi na uchwałę o odrzuceniu protestu wynika z zasad ogólnych, których ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie zmieniła. A zasady te uregulowane są w przepisie ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 101 ust. 1 przewiduje możliwość zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej przez każdego, czyj interes prawny lub obowiązek zostały naruszone tą uchwałą - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.
Przepis ten dotyczy każdej uchwały, a zatem również uchwały o odrzuceniu protestu. Nikomu zatem droga do sądu nie została ograniczona poprzez dokonaną kwalifikację prawną pisma. Poza wszystkim tryb rozpatrywania protestów i zarzutów gwarantuje osobom zainteresowanym rozpatrzenie skargi, a nie jej uwzględnienie. Tak przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący skargi rozpatrzył, a więc nie naruszył kwestionowanym przepisów. Poza tym podkreślono, co potwierdza dokumentacja w aktach sprawy, iż mieszkańcy mieli prawo i uczestniczyli w kilkakrotnych spotkaniach i dyskusjach z organami Gminy w związku z planem zagospodarowania. Także na tym etapie mieli prawo zgłaszać do protokołów tych dyskusji swoje uwagi i protesty.
W związku z faktem, iż kwalifikacja pism złożonych przez mieszkańców wsi O. zdaniem strony skarżącej została dokonana przez zarząd gminy prawidłowo, nie doszło do naruszenia przepisu art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym tryb postępowania w zakresie, o którym mowa w apt 18 ust. 2 pkt 7-10 nie został naruszony.
Prokurator Okręgowy w Jeleniej Górze w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i jednoczesne zasądzenie od gminy K. kosztów sądowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej Gminy K. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany przez Sąd czyni nieskutecznym zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania (porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 11).
Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organu administracji (porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12).
W sytuacji postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
Pełnomocnik skarżących wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego powołał się na naruszenie art. 232 kpc oraz art. 233 kpc w związku z art. 106 § 3 i art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a także art. 141 § 4 cytowanej wyżej ustawy.
Co do zasady niespornym pozostaje, iż nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organami podejmującymi skarżony akt lub czynność (art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Niezbędne jest również uczynienie uwagi, iż kontrola legalności zaskarżonego aktu dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odbywa się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jego wydania. Zmiana stanu prawnego powstała po wydaniu zaskarżonego aktu podobnie jak zmiana okoliczności faktycznych oraz ewentualne zgłaszanie przez stronę nowych wniosków lub żądań są okolicznościami, które nie mogą mieć wpływu na wynik sądowej kontroli tego aktu. Podobne zasady obowiązują Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego przez sąd wojewódzki.
Stąd też procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego " O." położonego w K. uchwalonego w dniu [...] przez Gminę K. należało oceniać właśnie na ten dzień w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Uczynienie tej uwagi było niezbędne wobec zarzutu skarg kasacyjnej, iż Sąd I instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu a to zaleceń Zarządu Gospodarki Wodne zawartych w piśmie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 7 listopada 2002 r. jak też nie uwzględnił faktu, że zalecenia te są realizowane.
Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu zgodnie z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest niezbędne jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie nie było potrzeby przeprowadzania dowodu uzupełniającego z dokumentu wskazanego w skardze kasacyjnej tj. pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2002 r. albowiem pismo to sporządzone zostało już po uchwaleniu w dniu [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "O." położonego w K. a jak już wyżej wskazano datą graniczna dokonywanej oceny legalności w tej sprawie był właśnie dzień [...]. Czynności, które nastąpiły po tej dacie, nie mogły wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej uchwały a tym samym i stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie. Dlatego też przy uwzględnieniu powyższych rozważań również problem hałdy – punkt 7 wskazywanego uzgodnienia z Zarządem Gospodarki Wodnej wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie mógł być w okolicznościach tej sprawy przedmiotem rozważań Sądu I instancji.
Z dyspozycji art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż oprócz zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron w uzasadnieniu wyroku winna zostać zamieszczona podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W skardze kasacyjnej wskazując na naruszenie tejże normy prawnej zarzucono Sądowi I instancji powołanie w uzasadnieniu wyroku nieistniejącej podstawy prawnej tj. art. 18 ust.2, 24, 25 oraz 18 ust. 12 pkt 7 –10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (ostatnia strona uzasadnienia in fine). Ustosunkowując się do tak uczynionego zarzutu wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu faktycznie na stronie 12 uzasadnienia wyroku wskazał na art. 18 ust. 12 pkt. 7 – 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym co słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej podobnie jak i na jego stronie 3, przedstawiając motywy skargi Prokuratora Okręgowego w Jeleniej Górze, który również w skardze do sądu administracyjnego tak wadliwie przytoczył przepis art. 18 ust. 2 pkt. 7 – 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Jednakże jest okolicznością niesporną, że przepis art. 18 powołanej wyżej ustawy zawiera jedynie ustępy od 1 do 3, stąd też takie przedstawienie kwestionowanego przepisu przy uwzględnieniu także uzasadnienia przedstawionego do wykazywanego przez Sąd I instancji naruszenia prawa uznać należy, za oczywistą omyłkę pisarską, która jest wprawdzie wadliwością lecz w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwość ta nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy a tylko takie naruszenie prawa stanowiłoby podstawę uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa procesowego.
Natomiast jako chybiony należy uznać zarzut, iż Sąd I instancji w motywach wyroku wskazał i uznał, że art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym posiada ust.2 oraz nieistniejący ust. 24 i 25 tego przepisu. Analiza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu prowadzi do wniosku, że Sąd ten wskazał na art. 18 ust.2, oraz w dalszej kolejności powołał art. 24 i art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (odnoszące się do zarzutów zgłoszonym w procedurze planistycznej), choć po wskazaniu art. 18 ust.2 tej ustawy postawił przecinek i wyliczył dwa następne przepisy tej ustawy bez wskazania słowa artykuł tak jak prawidłowo uczyniono to na stronie 6 uzasadnienia (7 wers od góry). Jednakże lektura przedstawionego uzasadnienia w tej sprawie nie pozwala na przyjęcie w okolicznościach tej sprawy by Sąd I instancji powołał się na przepis art. 18 ust. 24 i 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Mając powyższe na uwadze podnieść należy, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów naruszenia przepisów procedury sądowoadmininistracyjnej co nie pozwala na podważenie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
Skoro jak wyżej podkreślono, legalność uchwalonego [...]. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "O." należy ocenić według stanu prawnego na ten dzień to zaznaczyć należy, że procedura w oparciu, o którą sporządzono i przyjęto przedmiotowy plan określona została w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz.139 ze zm.). Z treści art. 7 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. W zamkniętym systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego, prawem takim na obszarze działania organów, które je ustanowiły są akty prawa miejscowego. Plan miejscowy jako przepis gminny jest niewątpliwie częścią systemu prawnego państwa.
Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w jednakowy sposób traktuje wszystkie elementy planu. Stanowisko to potwierdzają również uwagi wyżej uczynione, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy do przepisów gminnych a więc powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w art. 18 ust. 2 tej ustawy precyzyjnie określono poszczególne fazy (etapy) przygotowywania planu miejscowego, przy czym obowiązek ich rygorystycznego przestrzegania, nie wyłączając nawet kolejności ich przeprowadzania, obwarowany jest sankcją, która może doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, stosownie bowiem do art 27 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W szczególności zauważyć należy, iż po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, zebraniu opinii i wniosków, opracowaniu projektu planu następuje faza uzgadniania projektu z właściwymi organami i instytucjami co jednoznacznie statuuje art. 18 ust. 2 pkt.4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Uzgodnienie o jakim mowa w art. 18 ust.2 pkt 4 cytowanej wyżej ustawy jest swoistym rodzajem oświadczeniem organu upoważnionego do uzgodnienia planu. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego to uzgodnienie projektu planu jest wewnętrzną czynnością procesu legislacyjnego, zmierzającą do uchwalenia prawa powszechnie obowiązującego. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ma cechy aktu nadzoru, jest bowiem aktem władczej ingerencji w proces sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez pozytywnego uzgodnienia projektu planu z organami wskazanym w tym przepisie nie jest możliwe skuteczne uchwalenie planu. Jest to zatem środek o szczególnej roli w procesie stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest ochrona prawnie określonych interesów ponadlokalnych.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że stanowisko organu uprawnionego do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zajęte w trybie art. 18 ust 2 pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 w związku z art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) – (porównaj uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r. sygn. akt OPS 8/02 publikowaną ONSA 2003/3/85).
Tym samym w sformalizowanym procesie stanowienia prawa miejscowego w rozpoznawanej sprawie tj. planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "O." położonego w gminie K. realizując procedurę planistyczna o jakiej mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie art. 18 ust.2 pkt 4a cytowanej wyżej ustawy zgodnie z art. 92 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229) należało przed uchwalenie przedmiotowego prawa miejscowego uzgodnić projekt tego planu z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej czego jednak co jest bezsporne w tej sprawie nie uczyniono. Podjecie takich działań już po uchwaleniu prawa miejscowego na co wskazuje skarga kasacyjna nie może skutecznie konwalidować takiego braku. Jedynie bowiem dostrzeżenie powyższego uchybienia w zakresie braku uzgodnienia z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej przed podjęciem uchwały i spowodowanie powtórzenia poszczególnych etapów procedury a więc wyeliminowanie naruszeń art. 18 ust 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwalałoby na stwierdzenie nieważności takiej uchwały a tak się przecież nie stało.
Zauważyć należy, iż procedura planistyczna zawiera gwarancje procesowe dla osób zainteresowanych w postaci możliwości zgłaszania zarzutów i protestów do projektu planu. Jedną bowiem z podstawowych cech państwa prawa jest szeroka dostępność środków prawnych, przy pomocy których indywidualne podmioty mogą kwestionować elementy systemu prawnego. Zgodnie z zapisami art. 18 ust 2 pkt. 7 – 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, po przyjęciu protestów i zarzutów następuje ich rozpatrzenie a następnie przedstawienie radzie gminy tych zarzutów i protestów, które nie zostały uwzględnione. O terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nieuwzględnione zarzuty i protesty imiennie zawiadamia się każdego zainteresowanego a następnie doręcza mu się wyciąg z uchwały rady gminy o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonym do publicznego wglądu (art. 23 ust. 1 cytowanej wyżej ustaw). Natomiast zarzut może wnieść, każdy którego interesu prawnego lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego (art. 24 ust 1 cytowanej wyżej ustawy). Przepisy omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywały dodatkowo możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały o odrzuceniu zarzutów w całości lub części.
Niewątpliwie kwalifikacja pism wnoszonych do organów gminy musi się odbywać bardzo starannie skoro zaliczenie danego pisma do zarzutów lub protestów, powoduje daleko idące konsekwencje. O przynależności danego pisma do zarzutów lub protestów nie może decydować jego tytuł ani też bezpośrednia treść, albowiem jedynym kryterium rozróżnienia jest legitymacja do wniesienia któregoś z tych środków. Jeżeli strona kwestionuje naruszenie jego interesu prawnego to oznacza to, że pismo to należy potraktować jako zarzut w przeciwnym wypadku jest to protest. Błędna kwalifikacja pisma kwestionującego projekt planu musi spowodować istotną wadę w uchwale uwzględniającej, czy też odrzucającej to pismo. Błędne zaliczenie pisma do protestów powoduje brak uzasadnienie i niedoręczenie uchwały a także inny tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dotyczył terenu górniczego – Kopalni [...] "O."położonego w obrębie wsi O., L. i S. Zgodnie z art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27 poz. 96 ze zm.) terenem górniczy jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Tym samym w okolicznościach tej sprawy nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że mieszkańcy wsi O. posiadają swoje budynki mieszkalne na terenie górniczym a tym samym maja interes prawny przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego ".O." położonego w gminie K. Dlatego też należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż szesnastu mieszkańców wsi O. którzy po wyłożeniu do publicznej wiadomości projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego złożyli pisma określone jako zarzuty (J. K., D. K., R. W., G. C., Z. i E. K., G.i B B., G. J., E. S.), bądź jako protesty (W. J., F. P.) oraz pisma bez nazwy (M. F., B. M., T. K., J. S., B. K., T. R.) zawierające zastrzeżenia do projektu wskazujące na szkodliwe oddziaływanie kopalni, ograniczające prawa właścicielskie, co w pełni uzasadniało uznanie ich interesu prawnego do skutecznego kwestionowania projektu planu w formie zarzutu.
To, że w/w mieszkańcy wsi O. mają interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowego planu przyznano nawet w odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, lecz uznano, że ich interes prawny nie został naruszony (porównaj str. 4 odpowiedzi na skargę k- 12 akt WSA we Wrocławiu). Dlatego też wszystkie wyżej wskazane pisma po bardzo starannej analizie i przy uwzględnieniu wykazywanego w nich naruszenia interesów prawnych i uprawnień tych osób w okolicznościach tej sprawy należało uznać jako zarzuty. Natomiast błędne zakwalifikowanie wniesionych zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło tak jak to prawidłowo wskazano w wyroku Sądu I instancji istotna wadę skutkującą przyjęciem naruszeniem art. 18 ust 2 oraz art. 24 i art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym albowiem brak uzasadnienia odrzuconego zarzutu oraz niedoręczenie uchwały w tym przedmiocie, pozbawiło osoby je składające prawa do obrony na drodze sądowej, gdyż uchwałę o odrzuceniu zarzutu można zaskarżyć do sądu administracyjnego (art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy).
Wskazywana w skardze kasacyjnej możliwość w odrębnym trybie zaskarżenia również uchwały o odrzuceniu protestu nie pozbawia jednakże Sądu możliwości skutecznego zakwestionowania ujawnionego wyżej naruszenia prawa w procesie planistycznym. Zauważyć nadto należy, że skargę do sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie wniósł Prokurator, który stoi na straży praworządności i prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia prawa w procesie planistycznym w powyższym zakresie niewątpliwie został trafnie podzielony przez Sąd I instancji.
Jak już wyżej zauważono, stosownie do treści art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa albowiem Gmina K. nie przestrzegała rygorystycznie etatów przygotowania planu miejscowego, a tym samym naruszyła art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym co szczegółowo wykazano w niniejszym uzasadnieniu. Naruszenie odnoszące się do braku uzgodnienia przedmiotowego projektu planu z Zarządem Gospodarki Wodnej jak też niewłaściwe zakwalifikowanie złożonych przez 16 mieszkańców wsi O. pism związanych z wyłożeniem do publicznego wglądu projektu planu a w konsekwencji naruszenie trybu rozpatrywania tych pism musiało skutkować zastosowaniem art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to zaś zobowiązywało Sąd I instancji do stwierdzenia nieważności w całości Rady Gminy K. z dnia [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego O. położonego w gminie K. Trafnie zatem zastosowano w tej sprawie przepis art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dlatego też nie można podzielić zaprezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku dopuścił się wskazywanego naruszenia prawa materialnego.
Uwzględniając wszystkie przytoczone wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw a to pozwalało na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalić tak wniesiona skargę kasacyjną.
Na marginesie czynionych rozważań zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz Prokuratora Okręgowego w Jeleniej Górze kosztów postępowania kasacyjnego, mimo zgłoszenia takiego wniosku w odpowiedzi na skargę kasacyjną albowiem organ ten będąc zwolnionym od ponoszenia jakichkolwiek kosztów postępowania nie wykazał, stosownym spisem kosztów, że koszty takie ponosił.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.