Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1315/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z 27 stycznia 2016 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2873/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (GIOŚ) z [...] lipca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (WIOŚ) z [...] maja 2014 r. zakazującą Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w Dąbrowie Tarnowskiej wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] września 2013 r. WIOŚ wymierzył Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w D. karę pieniężną wysokości 1000 zł za pierwszy ujawniony przypadek nieprzekazania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych (kod 20 03 01) przeznaczonych do składowania, do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych wyznaczonych zgodnie z "Planem Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego" dla Regionu [...].

W wyniku przeprowadzonej w styczniu 2014 r. kontroli problemowej Gminy [...], inspektorzy organu I instancji stwierdzili, że skarżący Zakład, będący gminną jednostką organizacyjną, świadczący m.in. usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenów miasta i gminy D., na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, usunął z gminy D. w III kwartale 2013 r. ogółem 319,47 Mg niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oznaczonych kodem 20 03 01. Według sprawozdania zmieszane odpady komunalne zostały przekazane na składowisko w S..

Decyzją z [...] maja 2014 r., na podstawie art. 9k pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Małopolski WIOŚ zakazał skarżącemu zakładowi wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - na okres 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, na skutek rozpatrzenia odwołania Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w D., organ odwoławczy podniósł, że przekazanie przez skarżący Zakład w III kwartale 2013 r. zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01, do instalacji innej niż regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych lub instalacji do zastępczej obsługi regionu, było drugim ujawnionym przypadkiem naruszenia art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i skutkowało obligatoryjnym zastosowaniem sankcji w trybie art. 9k pkt 2 ww. ustawy.

Organ odmówił wiary wyjaśnieniom strony, która w odwołaniu oświadczyła, że do prowadzonego przez siebie punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych przyjęła odpad, który omyłkowo został zaklasyfikowany pod kodem 20 03 01, zamiast 17 01 06. Stwierdził bowiem liczne nieścisłości w karcie przekazania odpadu z 15 października 2013 r. oraz w jej korekcie, w szczególności dotyczące zmiany kodu odpadu, zmiany miejsca jego przeznaczenia ze składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w S. na punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych. [...] Sp. z o.o. w żaden sposób nie potwierdziło karty przekazania odpadu ani nie potwierdziło twierdzenia strony.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w D. podniósł, że decyzja z [...] lipca 2015 r. jest wadliwa i zarzucił niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez organy administracyjne. Wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że składowisko w S., gdzie przekazywał w III kwartale 2013 r. niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne oznaczone kodem 20 03 01, było instalacją przewidzianą do zastępczej obsługi regionu [...]. Z chwilą uruchomienia instalacji regionalnej, Gmina [...] winna była wydać stosowne zarządzenie o zamknięciu lub rekultywacji składowiska w S., w następstwie czego wprowadziłaby zakaz przyjmowania odpadów zmieszanych o kodzie 20 03 01, czego nie uczyniła.

Po kontroli Małopolskiego WIOŚ w lipcu 2013 r. Gminny Zakład zaprzestał składowania odpadów o kodzie 20 03 01 na składowisku S.. Odpady były przeładowywane do przystosowanych w tym celu kontenerów, które znajdowały się na Bazie GZGK przy ul. [...], zaś 14 października 2013 r. skarżący zawarł umowę na zagospodarowanie odpadów z [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. - sortownią zmieszanych odpadów w T. Z dniem [...] grudnia 2013 r. ogłoszono uchwałę Nr [...] Sejmiku Województwa Małopolskiego zmieniającą uchwałę Nr [...], z której wynika, że instalacją regionalną jest Regionalna Stacja Segregacji Odpadów Komunalnych T.. W ślad za tą zmianą skarżący zwrócił się do [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. o możliwość zawarcia umowy na odbiór odpadów zmieszanych o kodzie 20 03 01, na co uzyskał informację, że w związku z ograniczoną mocą przerobową instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie ma możliwości przyjąć odpadów do eksploatowanej przez [...] sp. z o.o. instalacji regionalnej.

Z dniem 30 lipca 2014 r. skarżący zawarł umowę z [...] Sp. z o.o. na odbiór odpadów o kodzie 20 03 01. Umowa z [...] nie została rozwiązana, ale skarżący zaprzestał dostarczać odpady o tym kodzie z dniem 30 lipca 2014 r.

W skardze podniesiono, że 10 października 2013 r. skarżący Zakład przyjął do punktu PSZOK odpady w ilości 3,33 Mg od Rejonowego [...] w D. o kodzie 17 01 07 (zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i innych niż wymienione w 17 01 06 elementów wyposażenia). Pracownik punktu PSZOK błędnie zakwalifikował ww. odpady do kodu 20 03 01, a w ślad za tym, Rejonowe [...] wystawiło kartę przekazania odpadu z 15 października 2013 r., którą potwierdził pracownik bez dokładnej weryfikacji. W dniu 30 kwietnia 2014 r. Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w D. wystawił korektę dotyczącą Karty Przekazania Odpadu z 15 października 2013 r., która została potwierdzona przez Kierownika Eksploatacji Zakładu Uzdatniania Wody i Oczyszczania Ścieków, należącego do [...] sp. z o.o., a następnie odesłana na adres skarżącego. Dlatego w IV kwartale 2013 r., w sprawozdaniu, skarżący Zakład nie wykazał przyjęcia odpadów o kodzie 20 03 01 na składowisko w S..

Skarżący nie przekazał w III kwartale 2013 r. zmieszanych odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i należy uznać ten fakt jako pierwszy ujawniony przypadek. Zaistniałą pomyłkę w kodzie przyjętych odpadów do punktu PSZOK, nie należy traktować jako drugiego ujawnionego przypadku.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji podniósł, iż w postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich wątpliwości istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a zaskarżona decyzja narusza art. 7 i 77 § 1 w związku z art. 15 kpa, które to naruszenie mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż bezspornym jest, że skarżący, świadczący m. in. usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta i gminy D., na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, w III kwartale 2013 r. odebrał je i nie przekazał do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK), lecz na składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w S. w celu poddania ich procesowi unieszkodliwienia. Poza sporem pozostaje również okoliczność wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej ostateczną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013 r. za pierwszy ujawniony przypadek nieprzekazania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych (kod 20 03 01), przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji.

Sąd podniósł, że art. 9k pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy stosować łącznie z art. 9e ust. 1 pkt 2 tej ustawy, na podstawie którego na skarżącego został nałożony obowiązek przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania - do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Mogła nią być tylko instalacja wskazana w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia [...] lipca 2012 r, w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego" jako instalacja główna lub zastępcza.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, orzekając w niniejszej sprawie GIOŚ nie dokonał wyczerpującej i szczegółowej analizy postanowień tej uchwały - według stanu obowiązującego w III kwartale 2013 r. - pod kątem ustalenia, do jakich instalacji skarżący obowiązany był odprowadzać zmieszane odpady komunalne, odebrane od właścicieli nieruchomości.

W decyzji odwoławczej niewykonanie przez skarżącego ciążącego na nim obowiązku wywiedziono z następujących przesłanek:

w kontrolowanym okresie strona odprowadzała odpady do instalacji, która stosownie do postanowień uchwały Sejmiku, była przeznaczona do zastępczej obsługi Regionu [...] w zakresie składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania (składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w S.);

we wskazanym wyżej okresie, jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w Rejonie [...], wyznaczone zostały:

1. 1) instalacja do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów - prowadzone przez Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. ul. [...], [...] T. składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne,
2. 2) prowadzone przez [...] sp. z o.o. ul. [...], [...] T. składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne.

W konkluzji powyższego organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji słusznie ustalił, że w III kwartale 2013 r. skarżący "zmieszane odpady komunalne o kodzie 20 03 01 odebrane od właścicieli nieruchomości przekazywał do zagospodarowania do instalacji innej niż regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych lub instalacji do zastępczej obsługi regionu".

Analiza w tym kontekście postanowień uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 roku w brzmieniu obowiązującym w okresie III kwartału 2013 r. doprowadziła Sąd do następujących wniosków:

instalacje przeznaczone do obsługi Regionu [...] wymieniono w § 7 - 9 uchwały, grupując je w następujące zasadnicze kategorie: instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych (§ 7), instalacje do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów (§ 8), instalacje do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno - biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczone od składowania (§ 9), wbrew ustaleniu organu odwoławczego, w kategorii instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (§ 7) nie wskazano instalacji regionalnych (a zatem inaczej niż w brzmieniu uchwały, obowiązującym obecnie), ograniczając się wyłącznie do wskazania instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi regionu do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn (§ 7 pkt 1), w § 9 wskazano wprawdzie instalacje regionalne, niemniej nie w ramach kategorii instalacji przewidzianych do przetwarzania odpadów komunalnych, a w ramach kategorii instalacji przewidzianych do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno - biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, w § 9 ust. 1 pkt 2 składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w S. (do którego odprowadził odpady skarżący) zostało wymienione jako instalacja przewidziana do zastępczej obsługi regionu do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji nie określono w sposób jednoznaczny i odwołujący się do konkretnych postanowień uchwały w brzmieniu obowiązującym w III kwartale 2013 r., do których z wymienionych w uchwale instalacji regionalnych bądź zastępczych, skarżący zakład był obowiązany przekazywać odpady i czy w związku z niewskazaniem w uchwale regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, obowiązek ten powstał (czy funkcjonowały już wtedy instalacje zastępcze). Zaniechanie przez organ dokonania jednoznacznych ustaleń w tym zakresie uniemożliwia prawidłowe skontrolowanie wywiązania się skarżącego z ciążących na nim obowiązków, związanych z gospodarką zmieszanymi odpadami komunalnymi, a tym samym nie pozwala na tym etapie sprawy na ocenę istnienia podstaw do stosowania wobec skarżącego sankcji administracyjnej, przewidzianej w art. 9k pkt 2 ustawy.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o uchylenie wyroku z 27 stycznia 2016 roku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj.:

art. 9k pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 ww. ustawy oraz w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i w zw. z § 7 uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] w sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego (zmienionej uchwałą z dnia [...] października 2012 r. Nr [...], uchwałą z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] i uchwałą z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...]), w brzmieniu obowiązującym na III kwartał 2013 r., poprzez błędne przyjęcie, że skoro w uchwale nie wskazano regionalnych instalacji do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, a wskazano instalacje do zastępczej obsługi regionu w tym zakresie do czasu uruchomienia regionalnych instalacji, to organ II instancji powinien ustalić, czy strona miała obowiązek przekazywać odpady do instalacji zastępczych i do których, w sytuacji gdy zdaniem organu II instancji z brzmienia ww. przepisów, w powiązaniu z uchwałą sejmiku województwa wprost wynika, do jakich instalacji zastępczych strona ma obowiązek przekazywać odpady, do czasu uruchomienia instalacji regionalnej, a takie twierdzenie organ zawarł w uchylonej przez Sąd decyzji;

1. - art. 38 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy o odpadach i w zw. z § 7 opisanej wyżej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego, w brzmieniu obowiązującym na III kwartał 2013 r., poprzez pominięcie, że przepisy ustawy w powiązaniu z uchwałą wskazują obowiązki strony w zakresie przekazywania odpadów do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a w przypadku ich braku, do instalacji do zastępczej obsługi regionu w tym zakresie, a strona nie może przekazywać odpadów do jakiejkolwiek instalacji zastępczej ale do ściśle określonej w uchwale instalacji, utworzonej do tego celu;

art. 9k pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 ww. ustawy oraz w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach i w zw. z § 7 uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego, w brzmieniu obowiązującym na III kwartał 2013 r., poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji powinien ustalić, czy funkcjonowały instalacje zastępcze, w sytuacji gdy powszechnie znanym był fakt, które instalacje do zastępczej obsługi Regionu [...], wskazane w ww. uchwale, funkcjonowały w rozpatrywanym okresie, gdyż do tego celu zostały powołane;

1. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 15 kpa, poprzez błędne uznanie, że w sprawie organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości, dotyczących okoliczności faktycznych sprawy, istotnych z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia, tj. nie dokonał wyczerpującej i szczegółowej analizy postanowień uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., w brzmieniu obowiązującym na III kwartał 2013 r., pod kątem ustalenia do jakich instalacji skarżący obowiązany był odprowadzać zmieszane odpady komunalne, odebrane od właścicieli nieruchomości, w sytuacji gdy organ II instancji, w wyniku złożonego przez stronę odwołania, analizując i rozpoznając sprawę na nowo, ustalił:

jakie instalacje określono w uchwale sejmiku województwa jako instalacje do przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych, do jakiej instalacji strona przekazała zebrane odpady komunalne co doprowadziło do wniosku, że nie przekazała odpadów komunalnych do instalacji zastępczej wskazanej jako instalacja do przekazywania odpadów komunalnych, w związku z czym naruszyła przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i podlega w tym zakresie stosownie ustalonej sankcji administracyjnej i utrzymania decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu zawierającym rozwinięcie zarzutów skargi kasacyjnej, jej autor wskazał, że strona nie mogła przekazać na składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zmieszanych odpadów komunalnych, bez ich uprzedniego przetworzenia na instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. Składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, posiadające status instalacji regionalnej lub zastępczej, są przeznaczone wyłącznie do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych (art. 35 ustawy o odpadach).

W związku z powyższym, ewentualne przekazanie odpadów na składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w S., posiadające status instalacji zastępczej, byłoby możliwe i zgodne z przepisami wyłącznie w przypadku, gdyby składowiska odpadów posiadające status regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, z przyczyn wskazanych w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, nie mogły przyjąć odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

W ocenie GIOŚ, sprawa została wyjaśniona w sposób dostateczny. W uzasadnieniu decyzji wskazano bowiem przepisy stanowiące podstawę do nałożenia kary, jak również przeanalizowano stan faktyczny i prawny z uwzględnieniem obowiązującej w III kwartale 2013 r. uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] w sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego, zmienionej następnie kolejnymi uchwałami. Wymienione ponadto zostały instalacje określone do obsługi Regionu [...] o statusie instalacji regionalnej, które przeznaczone były wyłącznie do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i bioodpadów (kompostownie) bądź do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych (składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne), co oznacza brak instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych o statusie instalacji regionalnych. Powyższe oznacza również obowiązek kierowania strumienia zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, zostały wyczerpane przesłanki wskazujące na wydanie zakazu wykonywania przez Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w D. działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na okres 3 lat. Nie doszło więc do naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy i decyzja organu II instancji nie powinna zostać uchylona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w D. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zasadnym jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przyczyną uchylenia przez Sąd I instancji decyzji z [...] lipca 2015 r. objętej skargą było uznanie, że została ona wydana została z uchybieniem art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 15 kpa, przy czym naruszenia wskazanych przepisów procedury administracyjnej, Sąd Wojewódzki upatruje w niedokonaniu przez organ odwoławczy wyczerpującej i szczegółowej analizy postanowień uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr [...] z [...] lipca 2012 r. w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami – pod kątem ustalenia, do jakich instalacji regionalnych czy zastępczych skarżący Zakład obowiązany był odprowadzać w III kwartale 2013 r. zmieszane odpady komunalne odebrane od właścicieli nieruchomości i czy w związku z niewskazaniem w uchwale regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, obowiązek ten powstał (czy funkcjonowały już wtedy instalacje zastępcze).

Tymczasem rację ma skarżący kasacyjnie, że ocena, czy składowisko w S., do którego – jak ustala Sąd - przekazywane były przez Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w D. (dalej GZGK) zmieszane odpady komunalne w III kwartale 2013 r., pełniło funkcję regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) i co za tym idzie, czy GZGK kierując strumień odpadów na to składowisko realizował obowiązek ustawowy wynikający z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2013.1399), zwanej dalej u.c.p.g., wynika z właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, a nie z ustaleń w sferze faktów, jak przyjął to WSA w zaskarżonym wyroku, błędnie zarzucając organowi II instancji naruszenie przepisów kpa, co w efekcie skutkowało uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że dokonanie tej oceny jest w sprawie konieczne dla skontrolowania prawidłowości zastosowania przez organy art. 9k pkt 2 u.c.p.g., zgodnie z którym w razie stwierdzenia, że gminna jednostka organizacyjna odbierająca odpady komunalne od właścicieli nieruchomości po raz drugi przekazuje zmieszane odpady komunalne, odpady zielone lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, do instalacji innych niż regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, wojewódzki inspektor ochrony środowiska zakazuje, w drodze decyzji, wykonywania przez tę jednostkę działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na okres 3 lat.

Aby właściwy organ uprawniony był do orzeczenia o zakazie, o jakim mowa w art. 9k pkt 2 u.c.p.g., niezbędnym jest zatem zaistnienie dwóch podstawowych przesłanek:

1. - po pierwsze przekazanie przez gminną jednostkę organizacyjną zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, do instalacji innych niż regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych;
2. - po drugie stwierdzenie, że przekazanie przez gminną jednostkę organizacyjną odpadów, o jakich mowa wyżej, do instalacji innych niż regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, nastąpiło po raz drugi.

Ujęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powody uchylenia decyzji GIOŚ wskazują na to, że źródłem przyjęcia, że organ odwoławczy naruszył przepisy kpa poprzez to, że nie wskazał, do których instalacji regionalnych bądź zastępczych skarżący Zakład był obowiązany przekazywać odpady, była wadliwie dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2013.21) w powiązaniu z zapisami uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z [...] lipca 2012 r. w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami. W tym zakresie zasadne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej oparte o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., o ile dotyczą naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach oraz § 7 uchwały z [...] lipca 2012 roku, w brzmieniu tych przepisów obowiązującym w III kwartale 2013 r.

Odstępstwo od przewidzianego w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. obowiązku przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych do RIPOK, przewidziane zostało w art. 9l ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana jako instalacja zastępcza, jest obowiązany przyjąć przekazywane do tej instalacji odpady.

Uzupełnieniem tej regulacji jest art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, który stanowi, że uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Z zestawienia regulacji art. 9l ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach wynika zatem, że podstawą do przekazania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania przez podmioty odbierające te odpady od właścicieli nieruchomości do instalacji zastępczych przewidzianych dla obsługi danego regionu są następujące okoliczności:

1. 1. wystąpiła awaria regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych;
2. 2. regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn;
3. 3. w danym regionie nie została dotychczas uruchomiona regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych (por. także wyrok NSA z 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2950/14).

Ustawowa definicja regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych zawarta została w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach. Wedle brzmienia tego przepisu w III kwartale 2013 r., jest to zakład zagospodarowania odpadów o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 tys. mieszkańców, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz zapewniający termiczne przekształcanie odpadów lub:

1. 1) mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, lub
2. 2) przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzanie z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin, spełniających wymagania określone w przepisach odrębnych, lub materiału po procesie kompostowania lub fermentacji dopuszczonego do odzysku w procesie odzysku R10, spełniającego wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 4, lub
3. 3) składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.

Treść uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z [...] lipca 2012 r. w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami, w brzmieniu nadanym uchwałą tego Sejmiku z [...] lutego 2013 r. Nr [...], należy powiązać z postanowieniami samego Planu, uchwalonego uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Z obu tych aktów wynika, że dla Regionu [...] w III kwartale 2013 r. przewidziano dwie regionalne, istniejące w dacie uchwalania Planu, instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, określone w § 9 ust. 1 uchwały oraz pkt 7.2-4. Planu gospodarki odpadami Województwa Małopolskiego. Były to instalacje w kategorii, o jakiej mowa w art. 35 ust. 6 pkt 3 ustawy o odpadach, zapewniające składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych. Jako instalacja do zastępczej obsługi regionu w tej kategorii, wskazane zostało składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w S., gdzie przekazywał odpady GZGK w D. (§ 9 ust. 2.2 uchwały w sprawie wykonania Planu).

Do czasu uruchomienia planowanych RIPOK w innych kategoriach przewidzianych w art. 35 ust. 6 omawianej ustawy, tj. zapewniających:

1. - termiczne przekształcanie odpadów komunalnych i mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych oraz
2. - przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów, przewidziano instalacje zastępcze wymienione odpowiednio w § 7 (dla RIPOK planowanych i wymienionych pod poz. 7.2-2 Planu) i § 8 (dla RIPOK planowanych i wymienionych pod poz. 7.2-3 Planu) uchwały w sprawie wykonania Planu.

Skoro zatem w wymienionych wyżej kategoriach uchwała w sprawie wykonania Planu nie przewidywała RIPOK, to ich funkcje – w rozumieniu art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach - przejęły instalacje zastępcze wymienione w § 7 i § 8 tej uchwały, do których nie należało składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w S.. Składowisko to było wprawdzie także instalacją przewidzianą do zastępczej obsługi regionu, ale tylko wobec dwóch regionalnych instalacji, wymienionych w § 9 ust. 1.1 i 1.2. uchwały w sprawie wykonania Planu, a mianowicie odnośnie do zapewnienia składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania. Instalacje przewidziane w § 9 uchwały przyjmowały w związku z tym tylko takie odpady, które powstały w wyniku uprzedniego mechaniczno-biologicznego przetworzenia, o którym mowa w art. 36 ust. 5 pkt 1 ustawy o odpadach.

Innymi słowy rzecz ujmując, przekazanie przez Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w D. zmieszanych odpadów komunalnych na składowisko w S. jako instalacji zastępczej, bez naruszenia obowiązku przewidzianego w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., mogło nastąpić jedynie w razie awarii obu regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych wskazanych w § 9 ust. 1 uchwały, albo gdyby żadna z tych instalacji nie mogła przyjąć odpadów z innych przyczyn. Składowisko w S. nie mogło natomiast zostać uznane jako instalacja zastępcza wobec tych RIPOK, które nie działały jeszcze w roku 2013, a były przewidziane w Planie gospodarki odpadami w zakresie termicznego przekształcania odpadów komunalnych i mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz służące przetwarzaniu selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów. Instalacje zastępcze, które – do czasu uruchomienia instalacji regionalnych w opisanych wyżej kategoriach przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych – przejęły funkcję RIPOK wskazane zostały bowiem wyłącznie w § 7 i § 8 uchwały w sprawie wykonania Planu.

Tym samym, za wadliwe należało uznać stanowisko Sądu I instancji, wedle którego organ odwoławczy winien określić, do których z wymienionych w uchwale instalacji regionalnych bądź zastępczych, Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej obowiązany był przekazywać zmieszane odpady komunalne i czy obowiązek ten powstał wobec niewskazania w uchwale regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Stanowisko to jest o tyle niezrozumiałe, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd za bezsporną uznał okoliczność, że skarżący Zakład "w III kwartale 2013 roku odebrał zmieszane odpady komunalne, których nie przekazał do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK), lecz na składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w S. (...)".

W świetle przesłanek wymienionych w art. 9k pkt 2 u.p.c.g., takie stwierdzenie nakazywało zatem skontrolowanie jedynie tego, czy prawidłowe jest ustalenie organu, że był to drugi stwierdzony przypadek przekazania przez GZGK w D. zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji innej niż RIPOK. Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku trudno przy tym dociec powodów, dla których – mimo uznania opisanej wyżej okoliczności za bezsporną – Sąd I instancji nakazał organowi odwoławczemu określenie, do których instalacji regionalnych bądź zastępczych Zakład zobowiązany był przekazywać odpady. Można jedynie domniemywać, że Sąd podał w wątpliwość fakt funkcjonowania w III kwartale 2013 r. instalacji zastępczych, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania Planu, choć ani w toku postępowania administracyjnego ani w skardze Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w D. nie kwestionował tej okoliczności.

Ponadto w treści samego Planu określono wyraźnie, które regionalne instalacje są planowane (poz. 7.2-2 i 7.2-3.), co oznacza, że wszystkie inne były gotowe do przyjmowania określonego strumienia odpadów. Także zapisy § 7 – § 9 uchwały z [...] lipca 2012 r. w sprawie wykonania Planu wskazywały na trafność oceny, że Zakład przekazywał zmieszane odpady komunalne w III kwartale 2013 r. do instalacji zastępczej w kategorii, dla której przewidziano dwie istniejące RIPOK, naruszając w ten sposób obowiązek przewidziany w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.p.c.g. Nie było zatem podstaw do uchylenia decyzji GIOŚ z [...] lipca 2015 r. z przyczyn, które wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a co za tym idzie trafny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 15 kpa.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 36 ust. 5 ustawy o odpadach (powiązany z naruszeniem art. 36 ust. 2 pkt 2 tej ustawy), zgodnie z którym, po zaopiniowaniu projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przez organy, o których mowa w ust. 4, zarząd województwa jest obowiązany przekazać projekt planu do zaopiniowania ministrowi właściwemu do spraw środowiska. Przepis ten nie był stosowany przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie ani nie był przedmiotem kontroli sądowej, zatem nie mógł zostać naruszony.

Przedwczesna jest natomiast ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 9k pkt 2 u.c.p.g. Wadliwe stanowisko Sądu I instancji, leżące u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji, skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej, nie doprowadziło bowiem do rozpoznania istoty sprawy. W szczególności, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących uznania przez organ odwoławczy, że GZGK w D. po raz drugi przekazał zmieszane odpady komunalne lub odpady zielone do instalacji innych niż RIPOK. W szczególności, Sąd I instancji nie ocenił twierdzeń skarżącego Zakładu, że po kontroli Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w lipcu 2013 roku, zaprzestał składowania odpadów o kodzie 20 03 01 na składowisku w S., a odpad przyjęty do prowadzonego przez Zakład selektywnego punktu zbierania odpadów w dniu 10 października 2013 r., został omyłkowo zakwalifikowany pod kodem 20 03 01 zamiast 17 01 06.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit.b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji uwzględni przedstawione wyżej stanowisko prawne i odniesie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.