Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1315/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 523/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze kasacyjnej M. C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1) oraz 3) k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia, pomimo iż toku postępowania administracyjnego bezzasadnie odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powołaniem się na okoliczność uprzedniej sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji, w sytuacji w której:
2. a. w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 61 a § 1 k.p.a. mogące stanowić podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, tj. w szczególności wniosek nie został złożony przez osobę nieuprawnioną, a nadto nie zachodzą jakiejkolwiek "inne uzasadnione przyczyny", a nadto odmowa wszczęcia postępowania nie wynika z jakichkolwiek innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego,
3. b. w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 k.p.a. może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności zmierza do ponownego zbadania kwestii uprzednio już rozważanych przez sąd administracyjnych (tożsamość podmiotowa sprawy), podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy we wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wskazano zarzuty oraz uchybienia, które w ogóle nie stanowiły przedmiotu analizy uprzednio rozstrzygających sądów administracyjnych, w tym w szczególności nie były badane w ramach toczących się postępowań sądowoadministracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 roku, sygn. akt: SA-P-831-832/94),
4. 2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia pomimo, iż w toku postępowania administracyjnego nie dokonano wszechstronnej analizy okoliczności sprawy oraz materiału dowodowego, w tym w szczególności przez:
5. a. bezzasadną odmowę przeprowadzenia wskazywanych przez wnioskodawczynię środków dowodowych, w tym w szczególności dowodów z dokumentów postępowań uprzednio prowadzonych w odniesieniu się do zaskarżonej decyzji,
6. b. brak dokonania niezbędnych ustaleń w zakresie porównania zarzutów stawianych we wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji do okoliczności badanych w uprzednio wydanych rozstrzygnięciach organów administracji, w tym w szczególności w ramach postępowania zakończonego wyrokiem NSA z dnia 24 listopada 1994 roku, w sytuacji w której dokonanie powyższych szczegółowych ustaleń miało kluczowe znaczenie dla analizy możliwości prowadzenia postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienie z dnia 19 listopada 2018 roku ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował kontrolowane postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia 16 grudnia 1993 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 7 października 1993 r. o nakazie rozbiórki części oznaczonego budynku.

Jak słusznie wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w wydanych postanowieniach, w sprawie zaistniała przesłanka do zastosowania art. 61a§1 k.p.a., bowiem przeszkodą do wszczęcia wnioskowanego postępowania nieważnościowego było wcześniejsze prawomocne oddalenie skargi na decyzję w sprawie nakazu rozbiórki części przedmiotowego obiektu budowlanego.

Analiza treści wniosku z 9 lipca 2018 r. o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji oraz stanu faktycznego i prawnego przedstawionego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 24 listopada 1994 r. – sygn. akt SA-P-831-832/94 – pozwalała na przyjęcie, że skarżąca, żądając wszczęcia postępowania nie przedstawiła okoliczności, które pozostawałyby poza wiedzą i oceną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyżej wyroku z 24 listopada 1994 r., a jednocześnie odpowiadałyby przesłankom z art. 156 § 1 k.p.a.

Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny oceniając legalność zaskarżonej decyzji dotyczącej rozbiórki części przedmiotowego budynku odniósł się do decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 20 marca 1992 r. i decyzji Wojewody Poznańskiego z 13 maja 1992 r., którymi orzeczono we wznowionym postępowaniu o uchyleniu pozwolenia na budowę oraz zobowiązano inwestorów do złożenia nowego wniosku z dokumentacją uwzględniającą ustalenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymogi określonych przepisów prawa.

Warto też przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w swoich rozważaniach, że wydane decyzje z 1992 r. ocenione zostały wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 1993 r. sygn. SA-P-1503/92 jako zgodne z prawem.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził niewykonanie czynności nakazanych w oparciu o przepisy art. 36 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, co warunkowało zastosowanie sankcji w postaci nakazu rozbiórki, na podstawie art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że orzeczony decyzją nakaz rozbiórki miał swoje uzasadnienie w przepisie art. 36 Prawa budowlanego, co należy odnieść do wszystkich elementów kontrolowanego rozstrzygnięcia, w tym określonego terminu. Należy także zaakcentować, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wyraźnie, iż organ w ustalonych okolicznościach sprawy był zmuszony do zastosowania restrykcji określonych w przepisie art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę części budynku przy ul. Promienistej 104 w Poznaniu do wysokości dwóch kondygnacji nadziemnych.

Z wywodu Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że nie miał zastrzeżeń co do prawidłowości sformułowanego obowiązku rozbiórki części przedmiotowego budynku, tak więc należało uznać, iż wymóg w zakresie wykonalności tej decyzji był objęty kontrolą sądową.

W takim stanie rzeczy uprawnione było wnioskowanie organu oraz Sądu Wojewódzkiego, że skarżąca w złożonym wniosku nie wykazała, aby istniały istotne okoliczności, które znalazły się poza zakresem uprzedniej kontroli sądowej, a jednocześnie mogły mieć znaczenie dla ważności kwestionowanej decyzji.

W sprawie zasadnie przyjęto, że oddalenie skargi wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1994 oznaczało stwierdzenie, że decyzja z 16 grudnia 1993 r. (utrzymująca decyzję z 7 października 1993 r.) nie narusza prawa, zatem nie zawiera również wad najcięższych, określonych w art. 156 k.p.a. W konsekwencji związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 1994 r. czyniło niedopuszczalnym rozpoznanie żądania skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W tym kontekście Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, w myśl której odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.

Zaznaczyć również należy, że w sytuacji, gdy kontrola sądowa kwestionowanej decyzji w sprawie rozbiórki, dokonana została wyrokiem NSA z 24 listopada 1994 r. to na mocy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

W tym aspekcie niewłaściwe było powołanie przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku art. 153 p.p.s.a.

Wskazać trzeba, że stwierdzenie dopuszczalności wszczęcia postępowania w trybie art. 157 § 2 k.p.a. w związku z uprzednią kontrolą sądową i wydaniem wyroku oddalającego skargę – wiązać należy zasadniczo z unormowaniami przepisów art. 170 i 173 p.p.s.a., stanowiących o prawomocności orzeczeń sądowych i powadze rzeczy osądzonej.

Skoro w niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem z 24 listopada 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny pozytywnie zweryfikował legalność decyzji z 16 grudnia 1993 r. i przesądził przesłanki warunkujące nakaz rozbiórki części przedmiotowego budynku, to skarżąca nie mogła oczekiwać ponownej oceny tych samych okoliczności w ramach wnioskowanego postępowania nadzwyczajnego.

Zauważyć należy, że prawomocność decyzji jest szczególną kwalifikacją decyzji ostatecznej, którą uzyskuje ona w efekcie utrzymania jej w mocy przez sąd administracyjny jako zgodnej z prawem.

W piśmiennictwie i judykaturze dominuje stanowisko, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji prawomocnej, a więc takiej, która wcześniej zaskarżona do sądu administracyjnego została przez ten sąd utrzymana w mocy jako zgodna z prawem – w rezultacie wydania wyroku oddalającego skargę. Oznacza to, że wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę powoduje niedopuszczalność wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego.

Wynikający z wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę przymiot prawomocności decyzji (postanowienia) determinuje skutki prawomocności, w tym niedopuszczalność ich wzruszenia w administracyjnym trybie stwierdzenia nieważności. Ma to związek z tym, że żadna z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji przez organ administracji, a wszystkie mogą zostać ujawnione w postępowaniu przed sądami administracyjnym (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Lexis Nexis, Warszawa 2009, s. 349, 689–692; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 821; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 584; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 881; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 306).

Wobec powyższego Sąd Wojewódzki trafnie wskazał w zaskarżonym wyroku, że gdyby kontrolowana decyzja z 16 grudnia obarczona była wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdziłby jej nieważność na podstawie artykułu 207 § 3 k.p.a. Zatem fakt utrzymania jej w mocy na skutek oddalenia skargi wyrokiem z 24 listopada 1994 r. zamknął możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego.

W rezultacie w sprawie zaistniała podstawa z art. 61a § 1 k.p.a. do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Tym samym niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3 k.p.a.

Nietrafnie podniesiono także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a., bowiem jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, kontrolowane postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z regułami ustanowionymi w powyższych przepisach. Organ rozpoznając wniosek skarżącej dysponował kompletnym materiałem dowodowym, pozwalającym na ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

1. - ---------------------- 6