Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1377/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. (nr [...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...] maja 2012 r. (znak: [...]) oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r. "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w B. wystąpiła do Burmistrza B. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji diagnostyki samochodów ciężarowych, serwisu, salonu sprzedaży opon samochodowych z zapleczem magazynowo - socjalnym na poziomie parteru i pomieszczeń biurowych obsługi i spedycji z pokojami, jako terminal osobowy dla kierowców, na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. S. w B. Burmistrz B. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. (znak: [...]), ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, po rozpoznaniu odwołania R. P., Z. O., K. Z., T. Z. i B. G. od tej decyzji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. (nr [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Burmistrz B., w konsekwencji uwzględnienia przez organ odwoławczy odwołania, rozpoznał sprawę ponownie i decyzją z dnia [...] maja 2012 r. (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) dalej u.p.z.p. oraz art. 104 kpa, ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji. Organ stwierdził, że inwestycja spełnia wymogi z art. 61 u.p.z.p.
Po rozpatrzeniu odwołania R. P., Z. O., K. Z. i T. Z. od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i wnioski z nich wyciągnięte przez organ I instancji. Według organu, Burmistrz prawidłowo wyznaczył obszar analizowany na potrzeby zbadania planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem Kolegium, Burmistrz przeprowadził należycie postępowanie wyjaśniające co do istnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
J. O. zaskarżył tę ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez pominięcie jego udziału w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie. Skarżący wyjaśnił, że nie odwoływał się od decyzji organu I instancji, ponieważ nie był traktowany jako strona postępowania. Ponadto stwierdził, że organ wiedział, że jest on współwłaścicielem działek nr ew. [...] i [...] sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Te okoliczności, zdaniem skarżącego, stanowiły podstawę do uwzględnienia skargi, ponieważ bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu przed organami obu instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stwierdził, że organy obu instancji (Burmistrz B. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie) dopuściły się w tej sprawie naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 k.p.a. Prowadziły bowiem postępowania bez udziału skarżącego J. O., bez jego winy. Zdaniem Sądu niedopuszczalne było ustalenie stron postępowania administracyjnego w tej sprawie wyłącznie na podstawie wypisu z ewidencji z 2009 r., z pominięciem księgi wieczystej, w której J. O. został ujawniony jako współwłaściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji (nr ew. [...]) w dniu [....] grudnia 2011 r., na wniosek z dnia [...] października 2011 r., na podstawie umowy darowizny z dnia [...] października 2011 r.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych WSA w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
[...] S.A. z siedzibą w K. (uczestnik postępowania), wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca kasacyjnie, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28, art. 6-10, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że organy administracji dopuściły się naruszenia tych przepisów prawa, i związku z tym zachodzą podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego;
- 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 6-10 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że J. O. posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją, w szczególności posiada interes prawny w niniejszej sprawie;
- 3. art. 141 § 1 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia podanych wyżej okoliczności, w szczególności brak wskazania podstawy prawnej interesu prawnego J. O. oraz brak jego winy w zakresie nie brania udziału w postępowaniu administracyjnym.
Z ostrożności procesowej skarżąca Spółka zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. podniosła w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego przez jego nieprawidłowe zastosowanie).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka stwierdziła, że J. O. nie ma interesu prawnego legitymującego do udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy na nieruchomościach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. S. w B. Zdaniem Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie miał podstaw prawnych do zarzucenia organom administracji naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ J. O., nie zgłosił właściwemu staroście zmian danych w ewidencji w terminie 30 dni od dnia powstania tych zmian (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.).
Ponadto skarżący nie brał udziału w postępowaniu nie bez własnej winy, ponieważ wiedział o toczącym się postępowaniu (stroną postępowania była jego żona Z. O., z którą mieszka pod jednym adresem i która aktywnie uczestniczyła w postępowaniu).
W ocenie skarżącej Spółki, zarzuty podniesione przez J. O. w skardze do Sądu I instancji powinny być ocenione jako nadużycie prawa. Skarżący w sposób świadomy i nieuzasadniony przyczynia się do przedłużenia postępowania w sprawie, a z okoliczności sprawy nie wynika, że nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy.
J. O. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że organy administracji wiedziały o tym, że jest współwłaścicielem nieruchomości nr [...] i [...], ponieważ składał deklarację podatkową. Czynienie mu zarzutu, że nie wystąpił z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji jest nieuzasadnione, ponieważ na organie spoczywa obowiązek ustalenia stron postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej uwzględnienie. Zdaniem Kolegium w sprawie nie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że organy obu instancji naruszyły prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego
Na wstępie trzeba przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. uwzględnił skargę J. O. i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz decyzję organu I instancji. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że skarżący został pozbawiony prawa uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją i to naruszenie prawa stanowi podstawę do wznowienia postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a w związku z tym nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. przez nieuprawnione przyjęcie, że zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na tę podstawę wznowienia postępowania administracyjnego może skutecznie powołać się podmiot, którego ona bezpośrednio dotyczy.
Sąd powinien ją zaś uwzględnić z urzędu, tylko w przypadku wniesienia przez ten podmiot stosownego środka zaskarżenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1781/08, z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 177/10 oraz z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 9/12, wszystkie dostępne na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo).
Stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy to postępowanie. W orzecznictwie przyjęto, że za stronę postępowania uznaje się również właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, w przypadku zaś nieruchomości położonych dalej jej właściciel, wieczyści użytkownicy mogą być stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k. p. a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek (por. np. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1810/12, dostępny na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo).
J. O. w skardze do Sądu I instancji podniósł, że jest współwłaścicielem nieruchomości nr ew. [...] i [...] w B. i że nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. Zatem z formalnego punktu widzenia mógł domagać się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Trzeba przypomnieć, że organy administracji pominęły jego udział w postępowaniu, ponieważ, na podstawie wypisu z ewidencji gruntów z 2009 r., przyjęły, że właścicielem nieruchomości nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, jest żona skarżącego – Z. O. Tymczasem, jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji, z elektronicznego odpisu z księgi wieczystej nr [...] (dostępnego dla wszystkich) wynika, że właścicielami działki nr [...] są Z. O. i J. O., przy czym ten ostatni został wpisany do księgi wieczystej w dniu [...] grudnia 2011 r. na wniosek z dnia [...] października 2011 r. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] października 2011 r.
W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 28 k.p.a., zatem zarzut naruszenia tego przepisu nie jest uzasadniony.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, że żona skarżącego aktywnie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, a małżonkowie mieszkają pod jednym adresem, nie pozwala automatycznie przyjąć, że skarżący wiedział o tym postępowaniu, a więc nie uczestniczył w nim z własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Nie jest również uzasadniony ostatni zarzut skargi, dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niewskazanie w uzasadnieniu podstawy prawnej - źródła interesu prawnego J. O. oraz nieuzasadnienie stwierdzenia, że J. O. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu.
Na zakończenie, odnosząc się do uzasadnienia skargi kasacyjnej, trzeba dodać, że ewidencja gruntów służy zapewnieniu prawidłowej gospodarki gruntami. Zawarte w niej dane są podstawą między innymi planowania przestrzennego, wymiaru podatków, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych (art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Celem ewidencji jest ujawnianie danych faktycznych o nieruchomościach. Obejmują one w szczególności położenie, granice, klasy gleboznawcze użytków gruntowych, położenie i przeznaczenie budynków oraz położenie i funkcje użytkowe lokali. Jeżeli chodzi o dane prawne, to w ewidencji wpisuje się właściciela nieruchomości, jeżeli jest on znany. Wpis takich danych ma jedynie znaczenie informacyjne. Z takim wpisem do ewidencji nie jest związane - tak jak w przypadku ksiąg wieczystych - domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Ujawnieniu i ochronie praw podmiotowych do nieruchomości służą księgi wieczyste, a nie ewidencja gruntów, budynków i lokali.
Wpis ewidencyjny co do osoby właściciela danej nieruchomości nie korzysta z domniemania prawdziwości (jak odpowiednie wpisy w księdze wieczystej). W konsekwencji nie daje rękojmi wiary publicznej (w przeciwieństwie do rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych). Z tego też względu na podstawie zmian w ewidencji gruntów w zakresie tytułów prawnych do konkretnych działek nie można dochodzić i udowadniać praw właściciela (por, np. wyrok NSA z 26 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1038/07 dostępny na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). W tej sytuacji nie ma znaczenia w sprawie to, że J. O. nie zgłosił właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian i w ten sposób naruszył art. 22 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Z przedstawionych powodów, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione, co uzasadniało oddalenie tej skargi na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a.