Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1429/08, oddalił skargę W. L. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] września 2002 r., znak: [...] na W. L. został nałożony obowiązek rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na obudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] we wsi J., gm. L. W związku z niewykonaniem przez W. L. w/w obowiązku organ powiatowy przeprowadził postępowanie mające na celu jego wyegzekwowanie.
W dniu [...] marca 2004r. do zobowiązanej zostało skierowane upomnienie wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych. Doręczenie zobowiązanej w dniu [...] maja 2006 r. tytułu wykonawczego wystawionego w dniu [...] maja 2006 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., wszczęło postępowanie egzekucyjne.
Wydane przez organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2008 r. postanowienie Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania w/w obowiązku w wysokości 20.678,80 zł zostało zaskarżone do M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał je w mocy.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. L. Skarżąca podniosła, że obowiązek został przez nią częściowo wykonany. Zarzuciła też organowi, że nie uwzględnił jej wniosku o zawieszenie postępowania z uwagi na przystąpienie przez nią do prac związanych z wykonaniem obowiązku rozbiórki.
W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę wskazał, że w dacie wydania postanowienia M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] na skarżącej ciążył obowiązek rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] września 2002 r., znak: [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., jako wierzyciel, wystawił tytuł wykonawczy. Ponieważ przeprowadzone postępowanie egzekucyjne nie doprowadziło do wykonania nałożonego obowiązku, organ nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia. Po zbadaniu toku postępowania egzekucyjnego przeprowadzonego w sprawie Sąd stwierdził, że jest ono prawidłowe.
Po pierwsze Sąd zauważył, że kwestionowane przez skarżącą postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zostało wydane w oparciu o art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wysokość grzywny organ ustalił w oparciu o art. 121 § 5 cytowanej ustawy.
Sąd podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że postępowanie egzekucyjne zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy. Za bezsporne uznał, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia na skarżącej ciążył obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] września 2002 r. Ponieważ przeprowadzone postępowanie egzekucyjne nie doprowadziło do wykonania nałożonego obowiązku, organ nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia.
Jak wskazał Sąd, częściowe wykonanie obowiązku nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Umorzenie grzywny w celu przymuszenia i ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Ze względu na to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie stwierdził wykonania obowiązku wskazanego w decyzji Nr [...], zdaniem Sądu organ I instancji zasadnie zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia.
Mając na względzie powyższe, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),dalej jako p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła W. L., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- 1) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 7, 119, 125), poprzez niewłaściwą wykładnię, polegającą na zastosowaniu instytucji grzywny w celu przymuszenia mimo nie spełnienia przesłanek ustawowych jej zastosowania,
- 2) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ administracji w toku postępowania przepisów prawa materialnego i proceduralnego (w tym przede wszystkim mimo braku przeprowadzenia przez organ prawidłowego postępowania dowodowego, czym naruszono art. 7, 10, 75, 77, 79 k.p.a.), a w konsekwencji nie wzięcie przez WSA pod uwagę całokształtu okoliczności sprawy wynikających z akt administracyjnych, twierdzeń i oświadczeń strony skarżącej, co z kolei spowodowało błędy w ustaleniach faktycznych (art. 141 § 4 p.p.s.a.),
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ administracji w toku postępowania przepisów prawa materialnego i proceduralnego, w szczególności mimo naruszenia przez organ zasad i rygorów wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 7, 119, 125)
- - art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w sytuacji, gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustalając niewykonanie przez skarżącą obowiązku wynikającego z decyzji nie poprzedzono powyższego ustalenia przeprowadzeniem postępowania dowodowego, zgodnego z powołanymi przez skarżących normami, a dokonano tego z całkowitym pominięciem udziału skarżącej. Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie była powiadamiana o podejmowanych czynnościach, ani wzywana do zapoznania się z zebranym materiałem, czy ustosunkowania się do niego.
Strona skarżąca wskazała, iż powyższe działanie organu stanowi rażące naruszenie podstawowych praw wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, które nie mogą być przez organ administracji pomijane, a których zbadania zaniechał Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo, iż wynikały one jednoznacznie z materiału zgromadzonego w sprawie, z treści pism, a następnie wskazywane były i podkreślane w samej skardze.
Stosownie do art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny ma obowiązek stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zdaniem skarżącej organ nie zastosował takich środków, nieprawidłowe jest zatem ustalenie Sądu, że "przeprowadzone postępowanie egzekucyjne nie doprowadziło do wykonania nałożonego obowiązku", gdyż organ nie przeprowadził takiego postępowania, a jedynie nałożył grzywnę. Skarżąca podniosła brak spełnienia przesłanek do zastosowania środka w postaci grzywny, gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy organ przed rozstrzygnięciem o nałożeniu grzywny całkowicie zaniechał ustalenia, czy obowiązek nie został faktycznie wykonany.
Ponadto skarżąca wskazała, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż czynności rozbiórkowe mogły zostać wykonane przez inną osobę niż zobowiązany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących świadczyć o nieważności postępowania.
Zarzuty skargi kasacyjnej, procesowe jak i materialnoprawne, opierają się na stanowisku strony, że organ administracji nie przeprowadził postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia wykonania obowiązku rozbiórki nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2002 r. i pominął udział skarżącej w postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że kontrolowane rozstrzygnięcie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane zgodnie z prawem. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że z materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych, w tym zdjęć obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki, wynika, że w dacie wydania kontrolowanego postanowienia obowiązek nie został wykonany. Nie stwierdzono także prowadzenia robót rozbiórkowych. Skarżąca wypowiadając się na piśmie przed wydaniem postanowienia nakładającego grzywnę (pismo z dnia 17 marca 2008 r.) bardzo ogólnikowo wskazała na rozpoczęcie bliżej nieokreślonych prac mających na celu wykonanie obowiązku.
W toku całego postępowania sądowoadministracyjnego, łącznie z postępowaniem kasacyjnym, skarżąca nie skonkretyzowała kiedy i jakiego rodzaju prace rozbiórkowe rozpoczęła i zrealizowała. Wobec tego twierdzenia skarżącej dotyczące wykonania obowiązku są gołosłowne i nie mogą stanowić uzasadnienia dla zarzutu odnoszącego się do braku ustalenia wykonania obowiązku. Tym samym kwestia udziału skarżącej przy dokonywaniu ustaleń przez organ wobec tego, że brała udział w postępowaniu i wypowiadała się przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny celem przymuszenia nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca bowiem miała możliwość jednoznacznego wskazania jakie konkretnie czynności zmierzające do rozbiórki podjęła.
Skoro nie doszło do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym zasadne było zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie bowiem z art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne wówczas, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża zobowiązanego i należy do obowiązków, o których mowa w art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Natomiast w niniejszym postępowaniu nie miał zastosowania art. 125 omawianej ustawy, gdyż sprawa nie dotyczy wniosku strony o umorzenie nałożonej grzywny.
Wobec powyższego niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 75, art. 77, art. 79 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 7, art. 119, art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie sprecyzował jakie dowody uzupełniające nie zostały przeprowadzone przez Sąd pierwszej instancji, co czyni niniejszy zarzut nieweryfikowalnym.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. wskazanych w zarzucie przepisów art. 7, art. 119 i art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na zastosowaniu instytucji grzywny w celu przymuszenia mimo nie spełnienia przesłanek ustawowych jej zastosowania trzeba zauważyć, że niewłaściwa wykładnia nie polega na zastosowaniu przepisów lecz na mylnym zrozumieniu treści przepisów. Zatem niniejszy zarzut jest skonstruowany nieprawidłowo, gdyż zawiera wewnętrzną sprzeczność. Skutkuje to tym, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jakie rozumienie wskazanych przepisów przyjęte przez Sąd pierwszej instancji jest błędne i jakie ich rozumienie w jego ocenie należy uznać za prawidłowe. Wobec tego brak jest podstaw usprawiedliwiających zarzut błędnej wykładni niniejszych przepisów.
Kwestia zastosowania art. 7, art. 119 i art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ujęta została przez autora skargi kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania i w związku z tym została poddana ocenie w wyżej zawartych rozważaniach, odnoszących się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.