Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 597/19 oddalił skargę M. S. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z 22 czerwca 2018 r. nr LX/553/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zieleni i lasów gminy Pobiedziska - część II.
Sąd I instancji uznał, że badany plan miejscowy w zakresie wynikającym z interesu prawnego skarżącego, nie narusza przepisów prawa. W szczególności nie można było przyjąć, iż doszło do nadużycia przez Gminę władztwa planistycznego w stopniu skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności planu. Podniesiono, że skoro już w Studium gminy Pobiedziska wyłączono możliwość jakiejkolwiek zabudowy na terenie, na którym położona jest również dz. nr [...], to nie mógł (bez uprzedniej zmiany tego Studium) dopuścić zabudowy na wskazanym terenie również plan miejscowy przyjęty zaskarżoną Uchwałą, i to niezależnie od jego rolnego, czy leśnego przeznaczenia. Z tej już tylko przyczyny nie można podzielić stanowiska skarżącego, co do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miejską Gminy Pobiedziska.
Ponadto, w badanym przypadku Studium gminy Pobiedziska w sposób jednoznaczny dokonuje rozróżnienia pomiędzy terenami przyrodniczymi a terenami rolno-przyrodniczymi. Dlatego w wyraźnej sprzeczności ze Studium gminy Pobiedziska stałoby przeznaczenie Uchwałą, obszarów położonych na obszarze Strefy III – strefa przyrodnicza, na cele użytkowania rolniczego, jak chciałby tego skarżący.
2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów, wskazanych jako przepisy o postępowaniu, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:
1) art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego do jego nieruchomości wskutek uchwalenia zaskarżonej uchwały, w której teren działki gruntu nr [...], obręb [...], gm. [...], powiat [...] przeznaczony został na tereny lasu, przez co skarżący pozbawiony został możliwości dotychczasowego wykorzystania działki (zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem, w tym na cele rolne, jak również zabudowy działki-siedlisko),
2) § 3 ust. 2a w zw. z § 7 pkt 36 rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. nr 4/05 w sprawie Planu Ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka poprzez niezgodną z rozporządzeniem zmianę przeznaczenia działki gruntu nr [...], obręb [...], gm. [...]z rolnej na leśną (las),
3) art. 16 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018, poz. 1945) - poprzez niewskazanie przez organ gminy, czy wykorzystywał urzędowe kopie map zasadniczych, ewentualnie mapy katastralne, gromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, co powoduje w ocenie skarżących, że organ gminy mógł nie uwzględnić powyższych map, ewentualnie mógł uwzględnić mapy z nieaktualnym stanem prawnym, co może powodować niezgodność planu zagospodarowania przestrzennego z zasobem geodezyjnym, a w dalszej konsekwencji sprzeczność pomiędzy rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości a jej stanem ujętym w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego,
4) § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587; dalej: rozporządzenie) poprzez niesporządzenie w sposób prawem wymagany uzasadnienia zaskarżonej uchwały;
5) art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.; dalej: ugn) poprzez rozszerzenie w § 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały definicji legalnej sieci infrastruktury technicznej o urządzenia ropociągowe, elektroenergetycznych.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa.
- 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Pobiedziska wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
- 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
- 4.3. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo zarzucenia naruszenia przepisów postępowania, w istocie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia prawa materialnego, nie zaś przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Jednakże wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, § 3 ust. 2a w zw. z § 7 pkt 36 rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego nr 4/05 z 4 kwietnia 2005 r., art. 16 ust. 1 upzp, § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 143 ust. 2 ugn to przepisy prawa materialnego, które nie regulują w żaden sposób procedury, którą mógł naruszyć Sąd I instancji. Powyższa wada w sposób fundamentalny ogranicza zakres kontroli zaskarżonego wyroku.
- 4.4. Jednakże odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, który w sposób wzorcowy dokonał kontroli legalności zaskarżonego planu miejscowego. Nie sposób w przedmiotowej sprawie mówić o niedopuszczalnym ograniczeniu prawa własności w świetle art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Podstawowym czynnikiem determinującym korzystanie z władztwa planistycznego jest dążenie do wyważenia wartości interesu publicznego, wyrażającego się w takim zarządzaniu przestrzenią, aby zapewnić jej optymalne wykorzystanie, oraz interesu indywidualnego, wyrażającego się w ochronie własności, stanowiącej materialny fundament wolności jednostki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przypadku proporcje te zostały wyważone prawidłowo. Kluczowe znaczenie ma też ta okoliczność, że w Studium gminy Pobiedziska w którym przewidziano w odniesieniu do terenu na którym znajduje się dz. nr [...] "wyłączenie jakiejkolwiek zabudowy" na obszarze "III-strefa przyrodnicza".
- 4.5. W świetle powyższego, bezprzedmiotowe jest zarzucanie przez skarżącego naruszenia art. 140 Kc, ponieważ przepis ten określając cywilnoprawne granice wykonywania prawa własności nie zakazuje przeznaczania nieruchomości prywatnych na cele urządzenia lasu.
- 4.6. Należy też w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, co do tego, że zaskarżony plan w odniesieniu do działki skarżącego nie narusza § 3 ust. 2a w zw. z § 7 pkt 36 rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego nr 4/05. W rozporządzeniu tym zalecono jedynie "dążenie" do zachowania "rolniczego lub rolniczo-leśnego" charakteru terenów strefy. Ponadto projekt planu miejscowego został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu w zakresie ustaleń planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka postanowieniem z 1 czerwca 2017 r.
- 4.7. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie może też być mowy o naruszeniu art. 16 ust. 1 upzp. Projekt planu został bowiem sporządzony na urzędowych kopiach map katastralnych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a skala 1:2000 była odpowiednia biorąc pod uwagę, że obszar objęty planem zajmuje powierzchnię ok 977,2 ha.
- 4.8. Plan miejscowy zawiera określone w § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadnienie. Jak wskazała gmina w odpowiedzi na skargę i odpowiedzi na skargę kasacyjną, jest ono dostępne na stronie BIP gminy.
- 4.9. Natomiast zarzut naruszenia art. 143 ust. 2 ugn poprzez rozszerzenie w § 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały definicji legalnej sieci infrastruktury technicznej o urządzenia ropociągowe, elektroenergetycznych nie został w żaden sposób przez skarżącego powiązany z jego interesem prawnym, stąd nie mógł stanowić podstawy do oceny legalności planu w granicach niniejszej sprawy.
- 4.10. Reasumując wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.
Z uwagi na to, że w postępowaniu kasacyjnym Gmina Pobiedziska nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie przysługiwał jej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 Ppsa. Dlatego też wniosek Gminy podlegał oddaleniu.