Uzasadnienie
II OSK 1319 / 09
Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi H. P. uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę budynku mieszkalno- usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach [...],[...] przy ul. [...] w W. Wskazując na treść art. 152 § 1 k.p.a., organ podał, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia okoliczności, wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Wojewoda Mazowiecki po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez H. P., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu swego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2007 r., a dotyczącą pozwolenia na budowę uznając, że podanie zostało złożone przez podmiot niebędący stroną w sprawie. Brak było, zatem w ocenie organu podstaw do wstrzymania wykonania decyzji, której dotyczył wniosek tj. decyzji z dnia [...] marca 2007 r. w trybie art. 152 § 1 k.p.a., bowiem brak wydania postanowienia o wznowieniu postępowania wyklucza możliwość oceny przyczyn jego wznowienia, a tym samym wykazania okoliczności wskazujących na wystąpienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła H. P., zarzucając organowi rażące naruszenie art. 152 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., art. 77k.p.a. i art. 80 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołując się do treści art. 152 § 1 k.p.a. wskazał na zabezpieczający charakter tego przepisu oraz na znaczenie wyrażenia "okoliczności wskazują na prawdopodobieństwo", które w jego ocenie nie daje podstaw do przesądzenia, że rzeczywiście decyzja zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. O tym zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego, a dla zastosowania ww. przepisu wystarczy wskazanie tylko prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa.
Podstawą podania złożonego przez skarżącą o wznowienie postępowania w sprawie był art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Wobec tego, że wniosek o wznowienie był oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawierał stwierdzenie, że składający go podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacje twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Wniosek zaś o wstrzymanie wykonania decyzji wydany w postępowaniu, którego dotyczy podanie, powinien być rozpatrzony pod kątem przesłanek wskazanych w art. 152 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem powyższych uwag, czego organ prawidłowo nie wykonał.
Wskazując na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 lit. c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) uchylił skarżone postanowienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisu art. 152 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, tj. uznanie iż istniały przesłanki do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej w związku z wnioskiem o wznowienie postępowania, podczas gdy w rzeczywistości brak było podstaw do wstrzymania wykonalności decyzji;
- 2. naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy istniały uzasadnione przesłanki do jej oddalenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3. naruszenie prawa procesowego, a to art. 151 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu;
- 4. naruszenie prawa procesowego, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się Sąd przy ocenie naruszenia przez organ przepisu art. 152 § 1 k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka, wskazując na przesłanki wstrzymania, o których mowa w art. 152 k.p.a. oraz na charakter instytucji wznowienia postępowania, podkreśliła iż może ono nastąpić jedynie po przeprowadzeniu postępowania wstępnego, którego celem jest ocena wystąpienia lub brak przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wznowienia postępowania. Skoro organ administracji w stadium wstępnym rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania uznał, iż H. P. nie jest stroną postępowania (brak przesłanki formalnej do wznowienia postępowania) i na tym etapie odmówił wznowienia postępowania, to bezzasadnym byłoby w takiej sytuacji wstrzymywanie przez ten organ wykonania decyzji.
Biorąc pod uwagę, iż postępowanie nie zostało wznowione, nie istniało też prawdopodobieństwo uchylenia w jego wyniku decyzji. Odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka wskazała, iż wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 lub art. 159 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Natomiast zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z tej instytucji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych.
W ocenie Spółki błędne przyjęcie, iż istniały przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem postanowienia o odmowie wstrzymania decyzji, przez co naruszone zostały przepisy prawa procesowego. Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niezasadnie uwzględnił skargę. Sąd nie wyjaśnił także podstaw swojego rozstrzygnięcia, nie wskazując na czym polegało prawdopodobieństwo, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a., naruszając tym samym art. 141 § 4 k.p.a.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła H. P., wnosząc o jej oddalenie w całości jako nieuzasadnionej, a w przypadku uwzględnia skargi kasacyjnej wniosła na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. o odstąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny od zasądzenia zwrotu od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego ze względu na charakter i okoliczności sprawy, a także fakt, że H. P. jest emerytką w podeszłym wieku, utrzymującą się wyłącznie z emerytury.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
We wniesionej skardze kasacyjnej nie przedstawiono takich zarzutów, które pozwoliłyby na jej uwzględnienie.
Oceniając wniesioną kasację w granicach zakreślonych art. 183 § 1 p.p.s.a., stwierdzając jednocześnie brak przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, za chybiony uznać trzeba zarzut naruszenia prawa t.j. art. 152 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wbrew odmiennym wywodom autora skargi kasacyjnej w uzasadnieniu skarżonego wyroku zawarto wszystkie te elementy, jakie określono w art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wyjaśnił też przyczyny, dla jakich uznał, że organ administracji naruszył art. 152 § 1 k.p.a.
Stwierdzić przede wszystkim należy, iż Sąd pierwszej instancji nie uznał, aby "istniały przesłanki do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej w związku z wnioskiem o wznowienie postępowania." Taki zarzut autora kasacji nie znajduje oparcia w treści uzasadnienia skarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji nie przesądził o konieczności dokonania wstrzymania decyzji. Zgodnie, bowiem ze stanowiskiem zaprezentowanym w skarżonym wyroku o zastosowaniu art. 152 § 1 k.p.a. zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego, przy czym dla zastosowania tego przepisu wystarczy "wskazanie tylko prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa".
Stosownie do art. 152 § 1 k.p.a. wydanie orzeczenia opartego na tej normie prawnej winno być poprzedzone ustaleniem okoliczności sprawy wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na konieczność rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wskazał Sąd pierwszej instancji, trafnie przy tym stwierdzając, iż podanie strony winno być rozpatrzone pod kątem przesłanek wskazanych w art. 152 § 1 k.p.a.
Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. Zgodnie, bowiem z treścią tej normy prawnej w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Celem wprowadzenia powyższego przepisu, w konsekwencji wprowadzenia modelu dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, jest zabezpieczenie strony, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, a przed uprawomocnieniem się wyroku, uchylonego aktu. Stwierdzenie, więc przez sąd administracyjny w wyroku, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a. oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. OSK 591/04, opubl. ONSAiWSA 2004 r. Nr 2, poz. 32).
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. nie mógł również zostać uwzględniony. Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowiło, bowiem wynik kontroli dokonanej przez ten Sąd legalności zaskarżonego aktu. Stąd też oparcie skarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. było konsekwencją uwzględnienia wniesionej skargi z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe w toku postępowania przed organami administracji, a tym samym Sąd był uprawniony powołać jako podstawę swego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co też i uczynił. Nie można w tej sytuacji uznać, aby zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. był uzasadniony w sytuacji, gdy z przyczyn wyżej wskazanych skarga winna była zostać uwzględniona jako zasadna.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.