Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch silosów zbożowych o pojemności 348 m3 każdy w ramach rozbudowy istniejącego siedliska rolnego na działce nr [...] przy ul G. w K., gmina C. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Starosta Gdański, na podstawie art. 123 i art. 152 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 153, poz. 1118 ze zm.), wstrzymał wykonanie własnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na przedmiotową budowę. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., na wniosek M.P., która uznano za stronę tego postępowania, wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej powołaną powyżej decyzją. Uznając prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w postępowaniu wznowieniowym organ orzekł o wstrzymaniu jej wykonania.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli E.B. i A.B., zarzucając mu naruszenie art. 152 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania oraz niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia przesłanek uzasadniających uznanie przez organ, iż prawdopodobieństwo takie istnieje. W zażaleniu wskazano również, że montaż silosów "w przeważającej mierze został zakończony".
Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., uchylił powyższe postanowienie i umorzył postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość w związku z zakończeniem realizacji przedmiotowej budowy. Roboty zostały bowiem już zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M.P. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż budowa silosów została zakończona, naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieuwierzytelnionej kopii dziennika budowy i nieprzeprowadzenie ustaleń czy obiekt budowlany został zgłoszony do odbioru, naruszenie art. 126 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia polegające na braku informacji, które z faktów zostały uznane za udowodnione, oraz które z dowodów stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez nieudostępnienie skarżącej odpisów akt niniejszej sprawy oraz naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie było bezprzedmiotowe.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Uczestnicy postępowania E.B. i A.B. również wnieśli o oddalenie skargi z uwagi na zasadność umorzenia postępowania w sytuacji zakończenia budowy.
Uchylając zaskarżone postanowienie wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że Wojewoda Pomorski pomylił instytucję wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o przesłanki z art. 152 § 1 k.p.a. z instytucją wstrzymania prowadzenia robót budowlanych określoną w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Bowiem to zakończenie robót budowlanych czyni bezprzedmiotowym wyłącznie wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia tych robót. Natomiast nie stanowi ono podstawy do umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wbrew stwierdzeniu organu odwoławczego w takiej sytuacji nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że postanowienie o wznowieniu postępowania obliguje właściwy organ do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy i wydania decyzji w trybie art. 151 k.p.a. Zatem ewentualne zakończenie robót budowlanych jest obojętne oceną przesłanek zasadności zastosowania wstrzymania decyzji określonych w art. 152 § 1 k.p.a. Oceniając zasadności zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji organ odwoławczy powinien był ponownie rozstrzygnąć sprawę wstrzymania wykonania decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego, a nadto rozpatrzyć zarzuty odwołania.
Sąd uznał natomiast za chybiony zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż strona miała dostęp do materiałów postępowania, a odmówiono jej zgody na fotografowanie akt oraz nie udostępniono fotokopii (odpisów). W takiej sytuacji skarżącej przysługiwało zażalenie na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., z którego nie skorzystała.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E.B. i A.B., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów sądowych postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 135 p.p.s.a. poprzez nieobjęcie orzeczeniem postanowienia Starosty Gdańskiego z dniu [...] sierpnia 2010 r. w sprawie wstrzymania wykonania decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.P. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając tę skargę jest związany jej granicami określonymi treścią zarzutów (art. 183 § 1 w zw. z art. 174 p.p.s.a.), z wyjątkiem przyczyn uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 1 i § 2 p.p.s.a.). W tej sytuacji, wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących zastosowanych w tej sprawie przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do oceny, czy przyjęta w dotychczasowym postępowaniu wykładnia art. 152 k.p.a. i zastosowanie tego przepisu były prawidłowe. Skarga kasacyjna zarzuciła bowiem wyłącznie naruszenie przepisu art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieobjęcie wyrokiem Sądu I instancji postanowienia organu I instancji, to jest postanowienia Starosty Gdańskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.B. pozwolenia na budowę dwóch silosów zbożowych. Zdaniem skarżących postanowienie organu I instancji było wadliwe i powinno było zostać uchylone na podstawie art. 135 p.p.s.a. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Zaprezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska nie można jednak podzielić. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie organu odwoławczego załatwiało sprawę wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w sposób formalny a nie merytoryczny, to jest orzeczeniem o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Do załatwienia sprawy nie było więc niezbędne objęcie kontrolą sądową postanowienia merytorycznego organu I instancji. Zgodnie bowiem z omawianym przepisem art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Objęcie kontrolą sądową postanowienia organu I instancji nie było nie tylko niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, lecz było wręcz niedopuszczalne.
Postanowienie to nie zostało bowiem merytorycznie ocenione przez organ odwoławczy w postępowaniu zażaleniowym co do swojej zasadności i jego ocena w postępowaniu sądowoadministracyjnym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Nadto w orzecznictwie NSA i doktrynie przyjmowane jest, że zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. nie może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej, gdyż wymieniony przepis stanowi uprawnienie skierowane przez ustawodawcę do sądu administracyjnego, nie zaś do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej (wyrok NSA z 28 maja 2008 r., II FSK 1424/07, Lex nr 488559, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. Becka, Warszawa 2011, s. 513). Dlatego skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.