Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 5 marca 2013 odrzucił skargę Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na czynności Dyrektora Narodowego Funduszu Zdrowia Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego w Gdańsku w przedmiocie odmowy uwzględnienia zastrzeżeń pokontrolnych.
Postanowienie zapadło na tle następujących okoliczności faktycznych:
W skardze do sądu skarżący kwestionował stanowisko organu w zakresie ustaleń pokontrolnych, w tym odmowy ich korekty wskutek wniesionych zastrzeżeń. Natomiast sama skarga jest w jego ocenie zasadna, zaś ostateczna postać protokołu ustaleń pokontrolnych powinna być uchylona a stanowisko organu zmienione, stosownie do treści wyjaśnień i zarzutów skarżącego.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie argumentując, że Narodowy Fundusz Zdrowia nie jest organem administracji publicznej i nie przysługuje mu imperium państwa w zakresie jego działania. W niniejszej sprawie w trakcie kontroli sposobu wykonania i rozliczania umowy, zostało sporządzone wystąpienie pokontrolne, zaś wniesione przez skarżącego zastrzeżenia, nie zostały przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń uwzględnione. Na czynności Dyrektora Narodowego Funduszu Zdrowia Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego w Gdańsku Skarżący wniósł skargę. Przedmiotem wniesionej skargi była konkluzja zawarta w wystąpieniu pokontrolnym i nieuwzględnienie zastrzeżeń skarżącego do wniosków zawartych w jego treści. Nie jest to zatem akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Postępowanie obejmujące kontrolę sposobu realizacji przez skarżącego umowy o udzielanie świadczeń nie jest postępowaniem o charakterze administracyjnoprawnym. Umowa o udzielanie świadczeń jest natomiast nazwaną umową o charakterze cywilnoprawnym. Przyjmując hipotetyczne założenie, że skarżącemu przysługiwała legitymacja skargowa, skargę należy uznać za przedwczesną. Zgodnie bowiem z art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę jako nie mieszczącą się w zakresie kognicji sadu administracyjnego. Sąd wskazał, że z regulacji zawartej w powołanym przepisie - art. 64 ustawy wynika, że podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych może przeprowadzić kontrolę udzielania świadczeń świadczeniobiorcom. Z przebiegu przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół, który jest podpisywany przez kontrolera i świadczeniodawcę. Świadczeniodawca może w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli zgłosić na piśmie zastrzeżenia do tego protokołu, które rozpatruje kontroler w terminie 14 dni i w miarę potrzeby podejmuje dodatkowe czynności kontrolne, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń zmienia lub uzupełnia odpowiednią część protokołu kontroli. W razie nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości lub w części kontroler niezwłocznie przekazuje na piśmie swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia.
Podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń ze środków publicznych sporządza wystąpienie pokontrolne zawierające ocenę działalności kontrolowanego świadczeniodawcy i zalecenia pokontrolne w razie stwierdzenia nieprawidłowości. Świadczeniodawca może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zgłosić zastrzeżenia podmiotowi zobowiązanemu do finansowania świadczeń ze środków publicznych. Zastrzeżenia rozpatruje się w terminie 14 dni. W przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń niezwłocznie informuje się o tym świadczeniodawcę. Świadczeniodawca jest obowiązany, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego albo od dnia otrzymania informacji o nieuwzględnieniu zastrzeżeń, do poinformowania podmiotu zobowiązanego do finansowania świadczeń ze środków publicznych o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań.
W ocenie sądu z przytoczonych regulacji wynika, że zaskarżone w niniejszej sprawie czynności nie mieszczą się w żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem akty takie powinny cechować się następującymi elementami: nie mieć charakteru decyzji lub postanowienia, być podejmowanymi w sprawach indywidualnych, mieć charakter publicznoprawny, dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
Czynności o charakterze ściśle kontrolnym nie są aktem władczym zawierającym rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach kontrolowanego i nie mają bezpośredniego wpływu na sytuację materialnoprawną tego podmiotu. Przekazanie podmiotowi kontrolowanemu wystąpienia pokontrolnego, jak i ustosunkowanie do kwestii zastrzeżeń na jego tle - samo przez się nie kształtuje jeszcze zdaniem sądu sytuacji kontrolowanego podmiotu w sensie materialno prawnym, co powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżone działania organu nie spełniają warunku uznania ich za akty lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.,
Za takim stanowiskiem przemawia również zdaniem sądu okoliczność, że sporządzony w niniejszej sprawie protokół kontroli stanowi jedynie opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli działalności świadczeniodawcy oraz ustalenia kontroli, w tym nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn ich powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych, a także wnioski wynikające z kontroli.
Dodatkowo sąd wskazał, że dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Z kolei Narodowy Fundusz Zdrowia, stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną. Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej.
Zatem rozstrzygnięcia wydane w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ lub przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. Tak jest np. w art. 154 ust. 8 powołanej ustawy, gdzie wskazano wprost, iż od decyzji Prezesa Funduszu, o której mowa w ust. 6 (tj. decyzji dotyczącej rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takiej regulacji brak w art. 64 ustawy.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Od tego postanowienia skarżący wnieśli skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) w związku z przyjęciem błędnej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieuwzględniającej zasady prawa skarżącej do sądu zagwarantowanej przepisami Konstytucji, jak również w związku z niedopuszczeniem do obrony przez skarżącą swojego stanowiska oraz zgłaszaniu dowodów na posiedzeniu sądowym. Zarzucili również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej może być czynność o charakterze materialno-technicznym wywołująca określone skutki prawne, do których nie zalicza się sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa, a w związku z tym przez odmowę uznania za taki akt Zaleceń Pokontrolnych wydanych na podstawie rozporządzenia w sprawie recept lekarskich i w konsekwencji poprzez niewykazanie, iż zachodzą w sprawie przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi, jak również w związku z niewykazaniem, iż w sprawie zachodzą inne niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a. przyczyny, z powodu których wniesienie skargi jest niedopuszczalne, 2) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 52 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 9 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych z środków publicznych poprzez błędne przyjęcie, iż art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może mieć zastosowania, w przypadku gdy przepisy szczególne, takie jak art. 64 ust. 9 ww. ustawy, przewidują tryb zgłaszania uwag przez kontrolowanego do zaleceń pokontrolnych, a w konsekwencji poprzez bezzasadne odrzucenie skargi, 3) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z § 13 rozporządzenia w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzenia kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych poprzez błędne przyjęcie, iż Zalecenia Pokontrolne nie mają innego charakteru niż niewiążące stronę wezwanie do przestrzegania prawa, a w konsekwencji przez nieuznanie Zaleceń Pokontrolnych za akt z zakresu administracji publicznej i nieuzasadnione odrzucenie skargi, 4) naruszenie art. 58 § 3 oraz 90 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym, w sytuacji gdy okoliczności sprawy budziły poważne wątpliwości, co doprowadziło do zastosowania przez sąd szeregu uproszczeń, których wyeliminowanie mogłoby nastąpić na posiedzeniu jawnym przez wysłuchanie wyjaśnień stron, podstaw prawnych i faktycznych zgłaszanych żądań, jak również poprzez rozpatrzenie dowodów, których możliwość zgłaszania przewidziana jest art. 106 § 3 p.p.s.a., 5) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia oraz poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu wskazał, że zalecenia pokontrolne kreują bezpośrednio obowiązki o charakterze majątkowym, skoro jedynym sposobem usunięcia nieprawidłowości jest zwrot zawyżonej kwoty refundacji. Wniósł ponadto o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznając niniejszą sprawę należy przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych Narodowy Fundusz Zdrowia - reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu - jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (por. postanowienie NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz postanowienie NSA z 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08). Nie jest więc organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Dopiero na mocy konkretnych przepisów stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej (np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Już stwierdzenie, że NFZ nie jest organem administracji publicznej dyskwalifikuje skargę kasacyjną jako nie mieszczącą się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie znajdującą oparcia w przepisach prawa, gdyż zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej.
Przechodząc jednak do dalszych rozważań należy zauważyć, że przedmiotem skargi były ustalenia poczynione w trakcie kontroli udzielania świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcom. Art. 64 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzenia kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych regulują zakres oraz zasady prowadzenia tej kontroli, a także składanie środków odwoławczych, a wystosowanie w wyniku tej kontroli wystąpienia pokontrolnego jest czynnością dyrektora wojewódzkiego oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia związaną z realizacją umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Umowa ta – zawarta pomiędzy Funduszem a świadczeniodawcą – jest umową cywilnoprawną, w stosunku do której, zgodnie z art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, w tym przepisy dotyczące niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania.
Tak więc podstawą sporządzenia wystąpienia pokontrolnego jest stosunek o charakterze typowo prywatnoprawnym. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, aniżeli decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz o publicznoprawnym charakterze (por. A. Kabat, Komentarz do art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX).
Należy również wskazać, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że wskazany akt może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy z jego treści wynika nałożenie na stronę skarżącą określonych obowiązków. Dodatkowo, nałożenie obowiązków, na które powołuje się skarżący musi wynikać z władczego działania organu przeprowadzającego kontrolę i być możliwe do wyegzekwowania w drodze egzekucji administracyjnej (por. postanowienie o sygn. akt II GSK 470/07).
Zalecenia pokontrolne zawierają natomiast uwagi dotyczące sposobu realizacji umowy zawartej między oddziałem Funduszu a świadczeniodawcą, a zawarte w tych zaleceniach wezwanie do zwrotu określonej kwoty pieniężnej z tytułu nienależnie przekazanych środków finansowych, wynika z postanowień umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy tymi podmiotami. Obowiązki skarżącego o charakterze majątkowym nie wynikają więc bezpośrednio z przepisów prawa, lecz z łączącego strony stosunku zobowiązaniowego. Wskazywane przez skarżącego zalecenia pokontrolne nie mogą być tym samym zaliczone do innych aktów, o których mowa w art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. Ponadto, analizowane przez sąd przesłanki uznania zaleceń pokontrolnych za akty podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą być spełnione łącznie, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Tym samym nie można w omawianym zakresie zarzucić sądowi naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z 27 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1208/11).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez sąd przepisów Konstytucji i ograniczenia skarżącemu prawa do sądu należy wskazać, że ze względu na charakter roszczenia może on dochodzić swoich praw przez sądem cywilnym. Ponadto, rozpoznawanie spraw na posiedzeniu niejawnym nie ogranicza realizacji zasady prawa do sądu, gdyż sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego została faktycznie rozpoznana. Odnosząc się natomiast do braku możliwości zgłaszania dowodów należy wskazać, że skarżący dotychczas nie uczynił tego w żadnym piśmie procesowym, ani nawet nie sygnalizował takiej potrzeby przed rozpoznaniem skargi. Rozpoznawanie spraw na posiedzeniu niejawnym nie narusza zasady prawa do sądu, również na gruncie Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (zob. komentarz do art. 6, P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz do artykułów 1–18.
Tom I, red. L. Garlicki, P. Hofmański, A. Wróbel, Warszawa 2010. Legalis). W kwestii ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że nie jest on prawidłowo sformułowany. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, na stronie spoczywa obowiązek prawidłowego sformułowania jej zarzutów. Oznacza to, że strona musi nie tylko wskazać dostrzeżone naruszenia prawa przez sąd, lecz również przedstawić na czym miałyby one polegać i odpowiednio je uzasadnić. W przypadku ostatniego zarzutu sąd nie mógł dokonać jego pełnej analizy z uwagi na jego wadliwe skonstruowanie, tzn. nie wskazanie na czym miałoby polegać błędne przedstawienie stanu sprawy. Odnośnie natomiast do niewyjaśnienia przez sąd podstawy prawnej należy wskazać, że całe rozważania prawne uzasadnienia sądu stanowią wyjaśnienie powodów, dla których skarga została odrzucona jako nie podlegająca kognicji sądu administracyjnego.
Wobec powyższych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.