Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę wniesioną przez Z. i W. M. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2004r.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż kontrolowaną decyzją na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) oraz art. 104 kpa - nakazano Z. i W. M. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia, drewnianego, nietrwale związanego z gruntem, budynku rekreacyjnego wybudowanego na działce nr 535/12 w R. obręb W., gm. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwencją ustalenia, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez pozwolenia na budowę w 1994 r. jest to, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm./. Zgodnie bowiem z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.
Prawo budowlane /tj. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie do przepisu art. 3 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane, obowiązującej w dacie postawienia obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy, obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym w odniesieni do konkretnych terenów /tj. ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym Dz. U. z 1989r. Nr 17, poz. 99 ze zm./. Takimi przepisami w odniesieniu do konkretnych terenów są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia, ze względu na ich rangę prawa miejscowego, wiążą organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji.
W czasie budowy obiektu, będącego przedmiotem sprawy, teren na którym znajduje się działka skarżących objęty był ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamień Pomorski, zatwierdzonego uchwałą Nr XXVI/88/82 z dnia 22 października 1982r. Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Szczecinie Nr 1, poz. 9 z 1983r. Z ustaleń planu wynika, że działka skarżących znajduje się na terenie oznaczonym symbolem B III-RP- teren użytków rolnych. Wobec jednoznacznych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, teren na którym dopuszczono się samowoli budowlanej przeznaczony był do użytku rolniczego, a nie pod budownictwo rekreacyjno-letniskowe, co oznacza że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wykluczające legalizację tego obiektu budowlanego.
W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ - dalej zwanej P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z. i W. M. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:
- - naruszenia przepisów postępowania tj.:
- 1) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez uchybienie obowiązkowi orzekania na podstawie akt sprawy, czego dowodzi brak odniesienia się w zaskarżonym wyroku do wynikającego z tychże akt faktu oparcia decyzji administracyjnej tylko na wziętych pod uwagę przez organ administracyjny okolicznościach sprawy istniejących wyłącznie w czasie budowy obiektu, z równoczesnym uchybieniem obowiązkowi ustalenia i rozważenia okoliczności występujących w momencie wydawania decyzji oraz mogących mieć miejsce w przyszłości.
- 2) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nie wzięcie pod uwagę z urzędu naruszenia w postępowaniu administracyjnym co najmniej przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. i przyjęciu za prawnie dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej z ich pogwałceniem,
- 3) art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych przez ograniczenie funkcji kontroli sądowej nad działalnością administracji publicznej w tej sprawie wyłącznie do sfery prawa materialnego, oraz naruszenia przepisów prawa materialnego
- - poprzez mylną interpretację przepisu art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, polegającą na przyjęciu, wbrew jego treści, za prawnie dopuszczalne nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego tylko na podstawie stanu sprawy istniejącego w czasie budowy obiektu przy jednoczesnym całkowitym zaniechaniu ustalenia stanu istniejącego w chwili wydawania decyzji administracyjnej oraz stanu, jaki może wystąpić w przyszłości, jak też przy zaniechaniu oceny wszystkich okoliczności sprawy, do których znajdują zastosowanie przepisy o planowaniu przestrzennym.
W uzasadnieniu powyższej skargi kasacyjnej skarżący stwierdzili, iż nie kwestionują faktu, że obiekt budowlany wzniesiono przed 1995 r. na gruncie, który formalnie był przeznaczony na cele rolnicze. Jednakże w ocenie skarżących, Sąd wyrokując w sprawie pominął to, że organ decyzyjny nie wykonał ciążącego na nim z mocy ustawy obowiązku ustalenia i zważenia tych prawnie doniosłych okoliczności sprawy, które istniały w chwili wydawania decyzji, jak i skutków mogących wystąpić w przyszłości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się również zdaniem skarżących naruszenia prawa materialnego - Prawa budowlanego przez jego mylne zinterpretowanie. Uznał bowiem, iż wystarczającym do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego jest ustalenie, że został on wybudowany niezgodnie z istniejącym w chwili budowy planem zagospodarowania przestrzennego. A przecież przepis ten, jak stwierdził autor kasacji, odwołuje się nie do niezgodności z planami zagospodarowania przestrzennego, ale do niezgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym.
Koniecznym warunkiem rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej jest dokonanie oceny stanu sprawy pod kątem całokształtu przepisów o planowaniu przestrzennym. Potrzebne jest też uwzględnienie istniejącego na danym terenie stanu faktycznego i rzeczywiście występującego jego przeznaczenia (tak: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993 r. III ARN 46/93), czego bez wątpienia zabrakło w niniejszej sprawie, bo ten nakaz ustawowy nie został wykonany w najmniejszym nawet stopniu.
Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za chybiony uznać trzeba zarzut kasacji dotyczący naruszenia przepisu postępowania tj. art. 133 dalej zwanej P.p.s.a., a które to naruszenie, zdaniem strony skarżącej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzut, że Sąd nie dość wnikliwie zbadał materiał dowodowy, nie może być skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 133 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Dalsza treść cytowanego przepisu dotyczy okoliczności, które w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły (nieprzekazanie skargi sądowi w terminie, wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Omawiany przepis więc zostałby naruszony, gdyby sąd przesłuchał świadków albo strony. W przedmiotowej sprawie nie zaistniała sytuacja mogąca stanowić uchybienie dyspozycji art. 133 § 1 P.p.s.a.
Należy wyjaśnić, iż Sąd pierwszej instancji, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotnym jednak dla rozpoznania skargi przez Sąd pierwszej instancji jest skoncentrowanie się na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. Również zarzut uchybienia dyspozycji temuż przepisowi nie jest zasadny, jak i nie jest trafny zarzut naruszenia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Stwierdzić bowiem trzeba, że przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena ustaleń dokonanych w sprawie przez organ nadzoru budowlanego, jak też wynikających z tych ustaleń wniosków prowadzących do określonego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia, jest wyczerpująca, logiczna i przekonująca. Sąd w niewadliwy sposób wykazał, że orzeczenie administracyjne wydane w niniejszej sprawie jest wynikiem swobodnej, lecz nie dowolnej oceny prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przyjęcie daty budowy przedmiotowego obiektu, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, nie może w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego budzić wątpliwości, a co więcej nie jest to okoliczność kwestionowana przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Konsekwencją takiego ustalenia jest oparcie zaskarżonego wyroku, a przedtem i decyzji administracyjnej kontrolowanej tymże wyrokiem na określonym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w konsekwencji przyjętych i nie podważonych skutecznie przez stronę wnoszącą kasację ustaleń trafnie stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Stosownie bowiem do treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), obowiązującej od 1 stycznia 1995 r. organy administracyjne powinny odpowiednio stosować do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisy dotychczasowe. Sytuację prawną sprawców tzw. samowoli budowlanej ustawodawca zróżnicował, przyjmując jako kryterium - zakończenie budowy przed dniem 1 stycznia 1995 r. Jeżeli budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według stosowanych odpowiednio przepisów dotychczasowych, tj. przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.
Tak więc odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, iż zasadnie jako podstawę prawną orzeczenia o nakazie rozbiórki powołano w rozstrzyganej sprawie przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zasadnie też w zaskarżonym wyroku, dokonując oceny legalności przedmiotowego obiektu odniesiono stan prawny do stanu obowiązującego w dacie zakończenia realizacji przedmiotowego obiektu, a nie do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji administracyjnej. Rozstrzygające znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Za takim rozumieniem przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przemawiają także np. wywody zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. akt K. 9/95 (OTK 1996, nr 1, poz. 2), oraz wywody prezentowane w uchwałach składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r. sygn. akt OPS 3/96 (ONSA 1997, z. 1, poz. 2), z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPS 4/01 (ONSA 2002/2/58) i wyroku z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt OSA 2/01 (ONSA 2001/4/143). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko prezentowane w powyższych orzeczeniach.
Odmienne w tym przedmiocie wywody kasacji pozostają w sprzeczności z przepisami prawa wyżej przedstawionymi.
Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 P.p.s.a.