Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 815/10 oddalił skargę [...] sp. z o.o. w likwidacji działającej przez likwidatora W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych:
Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Prezydent Miasta Poznania, na podstawie art. 46 a ust. 7 pkt 4, art. 56 ust. 2, 3, 7, art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) w związku z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie stacji bazowej telefonii na dachu nadbudówki budynku szkolnego.
W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu [...] lutego 2007 r. [...] posiadając stosowne upoważnienia wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację powyższego przedsięwzięcia, które zostało zaliczone do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm., dalej rozporządzenie z 9 listopada 2004 r.). Uzyskano stosowne uzgodnienia. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. oraz Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. uzgodnili warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia. Stwierdzono, że nie ma wystarczających dowodów świadczących o tym, że w najbliższej przyszłości budynki zlokalizowane na działkach sąsiadujących z terenem, na którym znajduje się przedmiotowa stacja będą przebudowane lub powstaną nowe zabudowania, dlatego nie ma podstaw, aby odmówić uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego M. G. wniósł zażalenie. Ponadto, w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2007 r. Nr 158 poz. 1105) wezwano inwestora do przeprowadzenia kwalifikacji planowanej inwestycji. Wskazał on, że planowane przedsięwzięcie wymaga obligatoryjnego sporządzenia raportu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2007 r. uzasadniając to faktem wejścia w życie nowego rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie z 9 listopada 2004 r., co wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, czy w obecnym stanie prawnym przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 zmienionego rozporządzenia.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Reglany Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia wskazując, iż planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć wymienionych § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. Dalej podał, że nie ma wystarczających dowodów świadczących o tym, że budynki zlokalizowane na działkach sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji będą przebudowane lub powstaną nowe zabudowania, dlatego nie znajduje powodu, dla którego należałoby odmówić uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.
Ponadto wskazał, iż niniejsze postanowienie nie przesądza o planowanej przebudowie stacji bazowej, a jest rozstrzygnięciem polegającym na ocenie zgodności planowanej inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska. Sama decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia również nie przesądza o możliwości realizacji inwestycji, ponieważ jak sama nazwa wskazuje, określa jedynie środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednocześnie wskazał, iż zgodnie z art. 122a, 147 i 149 ust. 1 poś prowadzący instalację jest obowiązany do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz przedłożenia powyższych pomiarów organowi ochrony środowiska oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Zgodnie z art. 76 ust. 4 poś, na 30 dni przed terminem oddania obiektu do użytkowania, inwestor jest zobowiązany poinformować wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o planowanym terminie oddania obiektu do użytkowania i zakończeniu rozruchu instalacji.
W związku z pozytywnymi uzgodnieniami planowanego przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz przez Inspektora Sanitarnego, a także w związku z ustawowym obowiązkiem wykonania pomiarów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji jak i każdorazowo w przypadku zmiany jej warunków pracy oraz obowiązkiem przedłożenia powyższych pomiarów inspektorowi sanitarnemu i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, odstąpiono od konieczności przeprowadzenia analizy porealizacyjnej. Stwierdzono również, że planowane przedsięwzięcie będzie zgodne z wymaganiami zawartymi w przepisach o ochronie środowiska.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca spółka wskazała, iż przebudowa stacji emisyjnej spowoduje niekorzystną zmianę parametrów szkodliwego dla zdrowia promieniowania elektromagnetycznego na otoczenie. W kręgu tego oddziaływania znalazłaby się działka granicząca bezpośrednio z terenem szkoły należąca do spółki. Ponadto w dokumentacji sprawy brak oświadczenia inwestora o nieszkodliwości dla zdrowia radiacyjnej emisji stacji, bez względu na wysokość zabudowy działki. Brak również oświadczenia o gotowości poniesienia odpowiedzialności materialnej za wyrządzone szkody nawet w przypadku popełnienia błędu w ocenie sytuacji.
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz art. 46a ust. 7 pkt 4, art. 56 ust. 2,3,4,7 poś oraz art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że jego rolą było tylko sprawdzenie, czy organ I instancji nie przekroczył granic uznania w zakresie wyrażenia zgody na realizację szkodliwego przedsięwzięcia.
W skardze skarżąca spółka zarzuciła, że decyzja Kolegium nie uwzględnia wpływu inwestycji na nieruchomość należącą do spółki. Oddziaływanie inwestycji spowoduje niemożność wybudowania na terenie sąsiedniej nieruchomości budynków w wysokiej zabudowie, a tym samym inwestycja ta spowoduje znaczące obniżenie wartości nieruchomości należącej do spółki. Ponadto mylnie Kolegium stwierdziło, iż spółka nie posiada pozwolenia na budowę, bowiem po wielu latach starań spółka otrzymała warunki zabudowy, jednakże z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie uzyskać pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Sąd wskazał na zmianę stanu prawnego i art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Sąd wskazał także na art. 46 ust. 1 pkt 1 poś i stwierdził, że przedsięwzięcie znacząco oddziałuje na środowisko, przez co wymaga uzyskania dodatkowych uzgodnień, które zostały otrzymane. Sad wskazał także na pozostałe regulacje obowiązujące w przedmiotowym postępowaniu i wskazał, że w jego ocenie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie stacji bazowej telefonii komórkowej wydana w rozpatrywanej sprawie odpowiada wszystkim wskazanym przepisom prawa. Postępowanie zostało ponadto przeprowadzone z uwzględnieniem wymogów prawa procesowego, w tym konieczności modyfikacji przez art. 56 poś jedynie treści art. 107 k.p.a. Sąd stwierdził, że raport o oddziaływaniu na środowisko dołączony do wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia spełnia wymogi art. 52 poś i nie budzi zastrzeżeń, nie zawiera nieścisłości, nieprawidłowości, nie ma podstaw, aby odmówić mu waloru wiarygodności i przyjąć za podstawę ustaleń faktycznych.
Ponadto, odpowiadając na zarzuty skarżącego, iż planowane przedsięwzięcie uniemożliwi rozbudowanie budynku należącego do skarżącego jak również zabudowę mieszkaniową o preferowanej wysokości na nieruchomości należącej do spółki, której skarżący jest likwidatorem, słusznie – zdaniem sądu – wskazano, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, iż skarżący nie występował o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowych inwestycji, jak również nie toczyło się postępowanie dotyczące przebudowy budynku, którego właścicielem jest skarżący. Raport oddziaływania na środowisko sporządzony jest dla istniejącego, a nie dla planowanego stanu faktycznego, a skarżący nie wykazał, iż na dzień wydania przedmiotowej decyzji podjął kroki zmierzające do rozpoczęcia planowanych inwestycji. Inaczej przedstawia się sprawa inwestycji rozpoczętych na gruntach znajdujących się w oddziaływaniu planowanej inwestycji, gdy rozpoczęto budowę obiektu, wówczas organ musi ocenić wpływ planowanej inwestycji również na taki obiekt.
Planowana inwestycja nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi, gdyż w miejscach dostępnych dla ludzi nie wystąpią pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających poziomy dopuszczalne określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Natomiast dach budynku, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa stacja i gdzie pole elektromagnetyczne przekroczy wartości dopuszczalne jest niedostępny dla ludności. Inwestycja nie wpłynie zatem negatywnie na środowisko.
Od tego wyroku skarżąca spółka złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W przypadku nieuwzględnienia zarzutów procesowych wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zarzuciła wyrokowi naruszenie:
- 1. przepisów postępowania: art. 145 § 1) pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi spółki w sytuacji, w której w mocy zostało utrzymane postanowienie z dnia [...] marca 2009 roku, wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności z błędną interpretacją § 2 ust 1 pkt 7 zmienionego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 roku (Dz. U. Nr 158, poz. 1105), przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;
- 2. naruszenie przepisów art. 145 § 1 lit c) w zw. z art. 7 i z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącej w toku całego postępowania, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;
- 2. naruszenie przepisów postępowania wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 2 powyżej i 4 poniżej oraz nieuwzględnienie normy z art. 54 pkt 2) lit d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;
- 3. obrazę przepisów prawa materialnego poprzez nie uwzględnienie normy z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
W uzasadnieniu wskazała, że analiza odnośnie do konieczności sporządzenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została przeprowadzona bez uwzględnienia planowanej przez skarżącą inwestycji. Należało bowiem wziąć pod uwagę wszelkie miejsca dostępne dla ludności (obecnie lub przewidziane pod inwestycje). Uzgodnienie warunków realizacji inwestycji na obecnych warunkach ogranicza prawo własności nieruchomości należącej do spółki, co jest przejawem niewyczerpującego rozpatrzenia dowód i ich niewłaściwej oceny. Nie zgodziła się z zarzutem, że występowanie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez podmiot trzeci nie oznacza planów rozbudowy budynków i budowy nowych, gdyż po uzyskaniu tej decyzji często dochodzi do zmiany podmiotowej w zakresie faktycznej realizacji inwestycji. Należało ponadto nakazać podwyższenie anteny stancji bazowej w taki sposób, aby pole oddziaływania na nieruchomość skarżącej znajdowało się wyżej. W sprawie w sposób nieuprawniony ograniczono prawo własności skarżącej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazało, że postępowanie przeprowadzono prawidłowo, a art. 56 prawa ochrony środowiska modyfikuje jedynie art. 107 k.p.a. (konieczność łącznego spełniania tych wymogów przez decyzję). Raport oddziaływania na środowisko sporządzany jest dla stanu faktycznego istniejące, a nie planowanego. Z odpowiednich uzgodnień wynika, ze inwestycja nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania.
Jednak podkreślenia wymaga, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 1 skargi kasacyjnej, który został sformułowany jako naruszenie przepisów postępowania: art.145 § 1pkt 1 lit.c w zw. z art.151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy utrzymane zostało w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2009r. wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności błędną interpretacją § 2 ust.1 pkt 7lit.a zmienionego rozporz.Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 2007r., dotycząca pojęcia " miejsca dostępne dla ludności" Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezprzedmiotowy. Pomijając uwagi odnośnie samego sformułowania tego zarzutu, który określony został jako naruszenie przepisów postępowania, a równocześnie podnosi się zarzut dotyczący błędnej wykładni § 2 ust.1 pkt 7 lit.a rozporządzenia, który niewątpliwie jest przepisem materialnoprawnym, to należy stwierdzić, że przepis ten nie został naruszony. Mianowicie przepis § 2.
1. stanowi jakie przedsięwzięcia wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wymieniając je w punktach, jednym z takich przedsięwzięć są wymienione w pkt 7 instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi: a) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Jednym słowem, jeżeli mamy do czynienia z przedsięwzięciem o którym mowa w § 2 ust.1 pkt 7 lit.a powstaje obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w mniejszej sprawie taki raport został sporządzony, czyli § 2 ust.1 pkt 7 lit.a rozprz. został zastosowany, a nie naruszony. Natomiast co do samego raportu skarżący nie sformułował żadnych zarzutów.
Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów art.145 § 1 lit.c p.p.s.a w związku z art.7 i art. 77 § k.p.a poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, przez co została wypełniona dyspozycja art.174 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący ograniczył się tylko do stwierdzenia, że nie można zgodzić się z poglądem, że występowanie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez podmiot trzeci nie oznaczało planów rozbudowy budynków i budowania nowych. Odnosząc się do tego zarzutu należy zgodzić się z stanowiskiem Sądu I instancji, iż wydane na rzecz osób trzecich trzy decyzje o warunkach zabudowy nie stały się podstawą do podjęcia dalszych kroków umożliwiających podjęcie procesu inwestycyjnego, w takich okolicznościach podstawę rozstrzygania w sprawie stanowił istniejący stan faktyczny.
Należy bowiem mieć na uwadze, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami, rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.
Natomiast formułując ten zarzut dotyczący naruszenia przepisów z zakresu postępowania dowodowego, skarżący nie kwestionował treści i ustaleń zawartych w sporządzonym raporcie, nie wskazywał jego wad, jak również nie podniósł skutecznych zarzutów co do dokonanych uzgodnień, tym samym uznał te ustalenia za prawidłowe.
Zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt 3 został sformułowany jako dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj art.134§ 1 p.p.s.a poprzez niezastosowanie przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 2 powyżej i w pkt 4 poniżej oraz nieuwzględnieniu normy z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,, przez co została wypełniona dyspozycja art.174 pkt 2 p.p.s.a. Tak sformułowany zarzut nie może być uwzględniony, pomijając niekonsekwencje wynikające z jego sformułowania tj niezastosowanie przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 2, podczas gdy w pkt 2 mowa jest wyłączenie o przepisach postępowania, to również wskazanie na nieuwzględnienie art.54 pkt 2 lit.d jest nieprawidłowe. Powołany przepis stanowi co powinna określać decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego tj: 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.
W rozpoznawanej sprawie nie mogło dojść do naruszenia tego przepisu, albowiem przepis ten, tak jak i ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest stosowany w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Ostatni zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt 4 dotyczy naruszenia prawa materialnego poprzez nie uwzględnienie normy z art.21 ust.1 oraz art.64 ust.2 i 3 Konstytucji RP. Odnośnie normy z art.21 ust.1 Konstytucji skarżący nie wskazał, na czym polega jej naruszenie. Natomiast Art. 64 ust. 2 Konstytucji nakazuje odpowiednie traktowanie uprawnionych z tytułu prawa własności względem uprawnionych z tytułu innych praw majątkowych. Wedle art. 64 ust. 2 Konstytucji, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zgodnie z wykładnią tego przepisu prezentowaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, chodzi w nim o to, by ochrona rzeczowego prawa własności nie była słabsza niż ochrona innych praw majątkowych doznających konstytucyjnej ochrony (por. wyrok TK z 30 października 2001 r., sygn. K 33/00). Nakaz "równej dla wszystkich" ochrony własności oznacza zakaz podmiotowego (kategorialnego) różnicowania ochrony własności różnych grup osób. Nie oznacza jednak zakazu różnicowania przedmiotowego i jakościowego poszczególnych praw majątkowych (por. wyroki TK z: 2 czerwca 1999 r., sygn. K 34/98).
3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zasada wyłączności ustawy w kształtowaniu prawa własności z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie oznacza jednak, że ustawodawca dla wyznaczenia granic prawa własności nie może się posługiwać klauzulami generalnymi odsyłającymi do powszechnie uznanych wartości czy norm pozaprawnych. Na temat determinowanych zasadami konstytucyjnymi granic własności wypowiedział się już wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny (zob. w tej kwestii K. Stefaniuk (w:) J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo rzeczowe, 2009, s. 68 i n. oraz wskazaną tam literaturę). Przed wszystkim jednak na obecnym etapie stanu faktycznego jaki występuje w sprawie nie można stwierdzić, że doszło do naruszenia wskazanych norm w Konstytucji RP.
W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.