Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1320/20

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Gl 1288/19, oddalił skargę M. sp. z o. o. w P. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Czeladzi z 27 lutego 2019 r. nr V/53/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Czeladź dla terenu pomiędzy ulicami: Będzińską, Grodziecką, nasypem kolejowym, granicą administracyjną z miastem Będzin (dalej plan miejscowy).

Sąd I instancji uznał, że badany plan miejscowy w zakresie wynikającym z interesu prawnego skarżącego, nie narusza przepisów prawa czy nadużywa władztwa planistycznego w stopniu skutkującym koniecznością stwierdzenia jego nieważności. W szczególności Sąd I instancji stwierdził, że w świetle art. 10 ust. 3a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej upzp) dopuszczenie w studium lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 na określonym obszarze, nie rodzi roszczenia każdego z właścicieli nieruchomości o możliwość posadowienia na jego terenie, nawet przy odpowiednio dużej działce, takich obiektów. Przy rozumowaniu prezentowanym w skardze każdy z właścicieli posiadających nieruchomości na danym obszarze, spełniających wymagania co do wielkości działki, mógłby mieć roszczenia w tym zakresie.

Tymczasem wybór konkretnych miejsc posadowienia ww. obiektów następuje już w planie miejscowym. Cytowany przepis mówi o "możliwości" sytuowania takich obiektów, a nie o obowiązku. Zdaniem Sądu I instancji, organ uchwałodawczy miał prawo zrezygnować z części przeznaczeń (np. produkcji) dla danego terenu, określonych w studium. W szczególności miał prawo uznać, że ewentualna działalność na tym terenie parku logistycznego i wielkopowierzchniowego obiektu handlowego stanowiłaby nadmierne obciążenie dla istniejącej w sąsiedztwie infrastruktury drogowej. Teren ten bowiem może być zabudowywany, jednak wprowadzenie ograniczeń w intensywności zabudowy z uwagi na interes publiczny jest dopuszczalne. Organ nadto nie chciał ukształtować wskaźnika zabudowy terenu w sposób nieracjonalny. Stwierdził, że należy uniknąć wad planu z 2006 r. gdzie to wskaźnik powierzchni zabudowy został wyznaczony na bardzo wysokim poziomie 90% (maksymalnie), a wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie (minimum) 10%. Oznaczało to wewnętrzną sprzeczność wskaźników, bowiem nie pozostawiono żadnej powierzchni np. na obsługę komunikacyjną.

1. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
2. 1) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
3. a) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 20 ust. 1, art. 27 i 28 upzp poprzez ich błędną wykładnię, a w związku z tym niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia przy uchwalaniu planu miejscowego prawa własności skarżącego oraz do wadliwego przyjęcia, iż organ nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, a tym samym planu miejscowego, skutkujących jego nieważnością, w szczególności poprzez wprowadzenie godzącego w prawo własności nieruchomości nadmiernego ograniczenia tego prawa, polegającego na ustanowieniu zakazu realizacji nowej zabudowy na dotychczasowych zasadach na nieruchomości należącej do skarżącego, wobec braku normatywnych przesłanek oraz racjonalnego uzasadnienia wprowadzenia tak daleko idącego ograniczenia prawa własności w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości;
4. b) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 upzp i art. 28 upzp poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż nie doszło w niniejszej sprawie do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy i wprowadzenie ograniczenia naruszającego prawo własności skarżącego;
5. c) art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w niniejszym sporze, a tym samym uznaniu, iż prawo własności skarżącego i korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy nie zastało naruszone oraz, że nie została naruszona zasada proporcjonalności i równości przy uchwalaniu planu i że nie został naruszony interes prawny skarżącego.

1. 2. naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 1 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., 2325 – dalej Ppsa) w związku z art. 3 § 1 Ppsa polegające na nie rozpatrzeniu przez Sąd I instancji w sposób wszechstronny całokształtu materiału dowodowego dotyczącego działalności administracji publicznej w sprawie;
3. b) art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów zawartych w skardze;
4. c) art. 141 § 4 Ppsa polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów organu bez wykazania błędów w argumentacji skarżącego, który kontrargumentację sformułował już w skardze na plan miejscowy, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie;
5. d) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c Ppsa w zw. z art 134 § 1 Ppsa. w zw. z art. 133 § 1 Ppsa polegające na nie rozpatrzeniu znacznej części zarzutów podnoszonych przez skarżącego i braku, w odniesieniu do tych zarzutów, wskazania w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia lub podstawy prawnej, która pozwalałaby na pominięcie rozstrzygnięcia wskazanych wyżej zarzutów;
6. e) art. 147 § 1 w zw. z art. 1 § 1 Ppsa polegające na uznaniu objętej skargą uchwały za nienaruszającą prawa; co znalazło wyraz w generalnym uznaniu w wyroku Sądu I instancji, że: organ wydając zaskarżony w części plan miejscowy nie naruszył prawa i tym samym jest on ważny; nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego przez organ poprzez wprowadzenie ograniczenia w korzystaniu przez skarżącego z nieruchomości; nie zostało naruszone prawo własności skarżącego w sposób nieuprawniony; nie została naruszona zasada równości i proporcjonalności, prywatnoprawne przepisy kodeksu nie są podstawą uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a przepisy dają możliwość ingerencji w prawo własności nawet poprzez całkowity zakaz zabudowy; interes publiczny legł u podstaw rozwiązań planistycznych organu.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie stwierdzenie nieważności planu miejscowego w zaskarżonej części oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto w skardze kasacyjnej wszystkie zarzuty zostały szczegółowo uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

1. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

1. 3.3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wzorcowy dokonał oceny istotnych dla niniejszej sprawy zarzutów. Istota uzasadnienia zaskarżonego wyroku sprowadza się do niezwykle klarowanego wyjaśnienia dlaczego Sąd Wojewódzki uznał, że plan miejscowy - badany w granicach interesu prawnego skarżącego - nie narusza art. 28 upzp w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Nie jest przy tym niczym nagannym powtórzenie stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, skoro właśnie w tym piśmie wskazano na motywy uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego.

1. 3.4. Natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się w istocie do kwestionowania legalności postanowień planu miejscowego godzących w prawo własności nieruchomości - nadmierne ograniczenie tego prawa, polegających na ustanowieniu zakazu realizacji nowej zabudowy na dotychczasowych zasadach na nieruchomości należącej do skarżącego. W tym zakresie wskazać należy, że z prawa własności nie wynika prawnie chroniona ekspektatywa dowolnej zabudowy każdej prywatnej nieruchomości i zakazu zmiany jej statusu urbanistycznego. W istocie to plan miejscowy kształtuje niejako "od wewnątrz" zakres uprawnień do korzystania z nieruchomości i sposobu jej zagospodarowania. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym "władztwem planistycznym". Jednym z elementów tego władztwa jest uprawnienie do określania w planie typu zabudowy oraz jej wskaźników. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wykazania, iż dokonano wyważenia interesu prywatnego i interesu publicznego.

1. 3.5. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest zatem takie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasbourgu, podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Podstawowym czynnikiem determinującym korzystanie z władztwa planistycznego jest dążenie do wyważenia wartości interesu publicznego, wyrażającego się w takim zarządzaniu przestrzenią, aby zapewnić jej optymalne wykorzystanie, oraz interesu indywidualnego, wyrażającego się w ochronie własności, stanowiącej materialny fundament wolności jednostki.

1. 3.6. Wbrew podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia prawa materialnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przypadku proporcje te zostały wyważone prawidłowo. W przedmiotowej sprawie zmiana planu, jak to wykazał organ, była podyktowana urealnieniem wymogów ładu przestrzennego. Właśnie dbanie o ład przestrzenny i o przestrzeń, która jest szczególnym dobrem, uzasadnia wprowadzanie określonych parametrów zabudowy. Przy tym kwestionowany plan miejscowy nie wprowadził przecież zakazu zabudowy nieruchomości w sensie obiektywnym, a zmodyfikowanie zasad korzystania z przestrzeni w zaskarżonym planie wynika z uwarunkowania terenu, jego sąsiedztwa oraz konieczności zapewnienia jego racjonalnego wykorzystania. Wprowadzenie w planie maksymalnej wysokości budynków było podyktowane tym, że jest to teren najwyżej położony w mieście i lokalizowanie zbyt wysokich budynków negatywnie wpływałoby na kształtowanie sylwety miasta. Ewentualne oczekiwania klientów skarżącego co do parametrów obiektu i związane z tym planowane w przyszłości modyfikacje uzyskanych pozwoleń na budowę nie mogą stanowić wyznacznika kształtowania ładu przestrzennego. Nie można więc uznać ingerencji urbanistycznej za nieuprawnioną. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, wybór konkretnych miejsc, na których dopuszcza się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 jest uprawnieniem gminy jako dysponenta władztwa planistycznego. Również modyfikacja ustaleń dotychczasowego planu i uniemożliwienie realizacji takiego obiektu na działce skarżącego uznać należy za dopuszczalne. Jak wskazano, ewentualna działalność na tym terenie obiektu handlowego stanowiłaby nadmierne obciążenie dla istniejącej infrastruktury drogowej. Zgodnie bowiem z jedną z głównych dyrektyw przy planowaniu nowej zabudowy należy tak kształtować strukturę przestrzenną aby dążyć do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego (art. 1 ust. 4 pkt 1 upzp). Ponadto istniała uzasadniona wątpliwość co do samej możliwości realizacji takiego obiektu na nieruchomości skarżącego, skoro dla istniejących i planowanych hal [...] wskaźnik zabudowy terenu określono na poziomie 60 %.

1. 3.7. Należy również w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji, że ograniczenia nałożone na skarżącego jako właściciela nieruchomości nie naruszają istoty prawa własności. Skarżący może nadal korzystać z nieruchomości, a jej status urbanistyczny został w dużej mierze ukształtowany pozwoleniem na budowę wydanym przez Starostę [...] z [...] kwietnia 2017 r. Ustalenia zaskarżonego planu nie zmieniają w jakikolwiek sposób warunków realizacji tej inwestycji.

1. 3.8. Prawidłowe jest również stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego. W istocie społeczno-gospodarcze przeznaczenie przestrzeni jest elementem konstytuującym prawo własności. Przepis ten określając cywilnoprawne granice wykonywania prawa własności, nie wyznacza zasad określania planistycznego przeznaczania nieruchomości. Ponadto właścicielowi, który poniósł tzw. szkodę planistyczną w wyniku zmiany planu, przysługują roszczenia określone w art. 36 upzp.

1. 3.9. Reasumując zaskarżony plan miejscowy nie narusza art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 20 ust. 1, art. 27 i 28 upzp, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 upzp i art. 28 upzp, jak również art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie wprowadził on nieuprawnionej ingerencji w prawo własności, która nie mieściłaby się w granicach dopuszczalnego ograniczenia prawa własności, a tym samym nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego.

1. 3.10. W świetle powyższego niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, nie miały bowiem one jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania. Po pierwsze, całkowitym nieporozumienie jest zarzucanie naruszenia w przedmiotowej sprawie art. 1 § 1 w zw. z art. 3 § 1 Ppsa, skoro kontroli działalności administracji dokonano w ramach postępowania sądowego unormowanego w Ppsa; po drugie, wszystkie istotne dla sprawy zarzuty zostały rozpoznane; a po trzecie, niezasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazuje na brak podstaw do zastosowania art. 147 Ppsa.

1. 3.11. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się więc niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.