Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 1344/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. działającego pod firmą P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2014r., znak... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lutego 2014r. w sprawie II OSK 2162/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 2815/11 oddalający skargę W. O. oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2011r., znak:... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją z dnia 14 października 2011r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał (po ponownym rozpatrzeniu sprawy) decyzję własną z dnia 14 listopada 2008r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia 20 maja 2004r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu T. z dnia 24 lutego 2004r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji gazu płynnego w S. wraz z infrastrukturą techniczną dla P. A. M..
Decyzja z dnia 14 października 2011r. zapadła w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011r. (sygn. akt VII SA/Wa 679/11) uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 listopada 2009r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia 14 listopada 2008r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 20 maja 2004r. Realizując wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 9 czerwca 2011r., organ dokonał analizy dokumentacji projektowej zatwierdzonej weryfikowaną decyzją z dnia 20 maja 2004r. Stwierdził, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył wszystkie niezbędne dokumenty i uzgodnienia, w tym oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością (działki ew.... i...) na cele budowlane oraz ostateczną decyzję Wójta Gminy S. z dnia 11 marca 2003r. ustalającą dla projektowanej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Stosownie do obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów wykonawczych określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. - Dz. U. 2002r. nr 75 poz. 690) przewidziane w projekcie dwa miejsca postojowe usytuowane zostały w odległości 13 m od najbliżej położonej działki budowlanej nr ew.... oraz w odległości ok. 33 m od najbliżej usytuowanego budynku mieszkalnego na działce nr...., co oznacza zachowanie warunków określonych w § 19 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Nie doszło także do naruszenia § 133 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067 ze zm.), w zakresie lokalizacji zbiorników naziemnych na gaz od budynku stacji paliw, granicy najbliższej działki i najbliżej usytuowanego budynku mieszkalnego.
Z projektu budowlanego wynikało, że przewidziane w ww. rozporządzeniu odległości mogły zostać zmniejszone o połowę, gdyż zastosowano wobec zaprojektowanego zbiornika ścianę oddzielenia przeciwpożarowego.
Analizując projekt budowlany organ ustalił natomiast, że stanowisko tankowania samochodów gazem płynnym zaprojektowano na środku wysepki dystrybutorowej. Odległość tego stanowiska wynosi 6,75 m od budynku stacji, ok. 9m od granicy z działką nr ewid.... (stanowiącą drogę), oraz ok. 21 m od najbliżej usytuowanego budynku mieszkalnego na działce nr ewid..... Względem stanowiska tankowania nie zastosowano ściany oddzielenia przeciwpożarowego, tym samym naruszono art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego w zw. z § 133 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Oceniając naruszenie przepisów rozporządzenia we wskazanym zakresie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie nosi ono charakteru rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie wywołuje skutków, które mogłyby być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
Takie usytuowanie w projekcie stanowiska tankowania samochodów zostało bowiem zaakceptowane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, który stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Nie można także w tym przypadku mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdyż pomiędzy stanowiskiem do tankowania, a budynkiem mieszkalnym, usytuowanym na działce nr ew.... zaprojektowany został budynek stacji. Uwzględniając powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kontrolowana decyzja Wojewody z dnia 20 maja 2004r. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 k.p.a.
Po rozpoznaniu skargi W. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012r., w sprawie VII SA/Wa 2815/11 oddalił skargę, podzielając stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do braku kwalifikowanej wadliwości kontrolowanej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012r. – wyrokiem z dnia 7 lutego 2014r. (sygn. akt II OSK 2162/12) – uchylił zaskarżony wyrok i decyzję GINB z dnia 14 października 2011r.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na rażące naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia 20 maja 2004r. (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przepis ten nakładał na organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę, obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wniosek inwestora obejmował budowę stacji paliw płynnych, zatem organ miał obowiązek sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działek, na których ma być zlokalizowana taka inwestycja, z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie.
Przepis § 133 ust. 1 pkt 1-3 powyższego rozporządzenia stanowił, że magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, stanowiska tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od budynku stacji paliw, 10 m od granicy działki lub pasa drogowego, jeżeli przepisy o drogach publicznych nie stanowią inaczej oraz 30 m od budynków mieszkalnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poza sporem jest fakt, że w sprawie objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że zatwierdzona przez organy w postępowaniu zwykłym lokalizacja stanowiska tankowania pojazdów na działkach nr... i..., nie spełniała wymagań co do odległości od budynku stacji (6,75 m zamiast wymaganych co najmniej 10 m), od granicy z działką stanowiącą drogę (9 m zamiast wymaganych co najmniej 10 m) oraz od najbliżej usytuowanego budynku mieszkalnego (21 m zamiast wymaganych co najmniej 30 m). Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z zaakceptowanym przez Sąd I instancji stanowiskiem organu, że wykazane powyżej naruszenie przepisów nie miało rażącego charakteru.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 2162/12 uchylił w całości decyzję własną z dnia 14 listopada 2008r. oraz stwierdził nieważność decyzji Wojewody M. z dnia 20 maja 2004r. Organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku jednoznacznie przesądził, iż decyzja Wojewody M. z dnia 20 maja 2004r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu T. z dnia 24 lutego 2004r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie inwestor A. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., a także rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy nie może w postępowaniu odwoławczym stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji, nie może też w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 kpa, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak zaskarżonej decyzji.
Badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna, ponieważ decyzja nie narusza prawa.
Sąd podkreślił, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 2162/12, było wiążące dla organu, ponownie rozpoznającego sprawę. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu tego Sądu wiążą organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także Sąd rozpoznający skargę (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a.).
W wyroku z dnia 7 lutego 2014r. NSA uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Wojewody M. z dnia 20 maja 2004r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu T. o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że niedochowanie odległości wynikających z § 133 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie jest zarówno naruszeniem oczywistego (nie budzącego wątpliwości) uregulowania prawnego, jak i naruszeniem prawa, które pociąga ze sobą skutki nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym. Określone w ww. rozporządzeniu warunki techniczne mają przyczynić się do poprawy warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz środowiska w zakresie budowy takich obiektów jak przedmiotowa inwestycja.
Przeciwko uznaniu za rażące wykazanych powyżej naruszeń przepisów prawa materialnego nie przemawiał fakt zaprojektowania budynku stacji pomiędzy stanowiskiem do tankowania a budynkiem mieszkalnym na działce nr.... Wprawdzie zgodnie z § 133 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, odległości, o których mowa w § 133 ust. 1, mogły być zmniejszone o połowę w przypadku zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, zgodnej z wymaganiami określonymi w § 75 ust. 3, to jednak w niniejszej sprawie względem stanowiska tankowania nie zastosowano ściany oddzielenia przeciwpożarowego oraz nie wykazano, że ściana taka była przewidziana w zaprojektowanym pomiędzy stanowiskiem do tankowania a budynkiem mieszkalnym budynku stacji.
Również okoliczność uzgodnienia projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych nie może konwalidować faktu tak znacznego przekroczenia wskazanych w § 133 ust. 1 rozporządzenia odległości. Odległości te zostały bowiem przekroczone aż o 9 m w przypadku odległości od najbliżej usytuowanego budynku mieszkalnego, o 3,25 m w stosunku do budynku stacji i 1 m w stosunku do drogi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że niezasadny był zarzut skargi naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego realizując dyspozycję tego przepisu uchylił decyzję zaskarżoną w całości i orzekł co do istoty sprawy, tj. rozpatrując wniosek W. O. z dnia 27 marca 2006r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia 20 maja 2004r. zgodnie z wiążącymi go wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014r. A. M. działający pod firmą P. A. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi na mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, przejawiającą się w przyjęciu za prawidłowe ustaleń organu administracji przejawiającą się w naruszeniach:
- 1) art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie i przyjęcie, że organ administracji może w postępowaniu instancyjnym, prowadzonym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić nieważność decyzji,
- 2) art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że organ administracji wydający decyzję, orzekł w sposób prawidłowy co do istoty sprawy, uchylając jedną decyzją opartą na art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak... oraz stwierdzając nieważność decyzji Wojewody M. znak... w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2,
- 3) art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP, tj. zasady dwuinstancyjności, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, decyzją GINB z dnia 30 kwietnia 2014r. znak..., od której nie przysługuje odwołanie w toku instancji,
- 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny podstaw rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016, p.718), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, co oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to do dotyczy art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, która przejawia się w naruszeniach: art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt 1 skargi kasacyjnej), art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt 2) oraz art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP (pkt 3).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Zarzuty te sprowadzają się do kwestionowania możliwości zastosowania przez organ wyższego stopnia w ramach art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji.
Odnosząc się do tych zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że postępowanie w niniejszej sprawie było postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, a nie w postępowaniu zwykłym. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 138 k.p.a. daje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji. W ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Ponadto zauważyć należy, że organ odwoławczy musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania.
Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa.
Słusznie zatem podniósł Sąd I instancji, że nie można zarzucić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy realizując dyspozycję tego przepisu uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy, tzn. rozpatrzył wniosek W. O. z dnia 27 marca 2006r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia 20 maja 2004r., zgodnie z wiążącymi go na podstawie art. 153 p.p.s.a. wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartymi w wyroku z dnia 7 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 2162/12. Istotą niniejszej sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę było wyłącznie rozstrzygnięcie co do nieważności tej decyzji, a nie inne kwestie dotyczące istoty sprawy. Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności wpływa na zakres działania organu wyższego stopnia, który tylko w takim zakresie sprawuje kontrolę w toku instancji.
Wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, że niedopuszczalne jest zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 156 § 1 k.p.a. odnosi się do postępowania zwykłego.
Nie jest uprawniony także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 4) przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze oraz uchyleniu się od dokonania szczegółowej oceny podstaw rozstrzygnięcia.
Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, nawet ogólnikowość uzasadnienia wyroku nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, wedle którego za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można uznać faktu, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011r., I OSK 1451/11, LEX nr 1133462). W sprawie niniejszej nie można uznać, że Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonej decyzji, która wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, gdy organ nadzoru nie przeprowadzał na nowo postępowania administracyjnego, a jedynie kontrolował, czy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 2 k.p.a.).
Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym zarówno organ, jak i Sąd są związane na mocy art. 153 p.p.s.a. oraz wskazał, że organ w zaskarżonej decyzji zastosował się do tej oceny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
- - ---------------------- 2