Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na bezczynność Wojewody Podlaskiego w przedmiocie nierozpoznania odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Starosta Hajnowski na wniosek inwestora A.H. udzielił decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego zbiornika na płynne odchody zwierzęce o pojemności 1211 m3 i zbiornika na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 5 m3 na działce nr 25 położonej we wsi Iwanki, gmina Narew oraz zatwierdził projekt budowlany.
Odwołanie od tej decyzji wniosła J.W. podnosząc, iż jest właścicielką działki znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Wojewoda Podlaski umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, iż przeprowadzona analiza zgodności tej inwestycji z przepisami budowlanymi prowadzi do wniosku, że obszar oddziaływania tej inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżącej, a wobec tego skarżąca nie jest stroną w tej sprawie w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016), co oznacza, że nie jest uprawniona do wniesienia odwołania i z tej przyczyny postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu.
WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 czerwca 2005 r., II SA/Bk 51/05, oddalił skargę skarżącej na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Podlaskiego, wskazując, że organ odwoławczy zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze, ponieważ zgodnie z treścią raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a wobec tego skarżąca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zarzuty skarżącej dotyczące treści raportu mogły być podnoszone wyłącznie w postępowaniu dotyczącym tego raportu, zakończonym decyzją Starosty Hajnowskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. i nie mogą być podnoszone w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącej, wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku oraz decyzję Wojewody Podlaskiego w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. NSA w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że skoro organ w zaskarżonej decyzji ustalenia odnośnie obszaru oddziaływania obiektów ograniczył wyłącznie do usytuowania obiektów ze względu na odległość do granicy działki inwestora, to Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych podstaw do dokonywania własnych ustaleń obszaru oddziaływania tych obiektów ze względu na ochronę środowiska, z powołaniem się na raport oddziaływania inwestycji na środowisko. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ w ogóle nie wyznaczył terenu w otoczeniu obiektów budowlanych na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska, wprowadzających związane z tymi obiektami ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, a w szczególności w ogóle nie odniósł się do raportu oddziaływania inwestycji na środowisko i nie poddał tego raportu ocenie.
Uwzględniając treść powyższego wyroku, Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Przyczyną wydania tejże decyzji była okoliczność, że odwołanie pochodziło od osób niebędących stroną w postępowaniu o pozwoleniu na budowę oraz uchylenie przez Starostę Hajnowskiego własnej decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę, co skutkowało wycofaniem jej z obrotu prawnego. Wojewoda zaznaczył, że kwestia wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji oraz ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwoleniu na budowę była badana w oparciu o raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko oraz warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w wielu postępowaniach administracji architektoniczno-budowlanej, organów nadzoru budowlanego i sądu, z których to rozstrzygnięć jednoznacznie wynika, że nieruchomość Skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.
Wojewoda zaznaczył, że autorzy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (zarówno z kwietnia 2007 r. jak i listopada 2007 r.) stwierdzają, że oszacowane oddziaływanie inwestycji w obrębie wszystkich sfer środowiska przyrodniczego oraz w zakresie zdrowia publicznego nie wykracza swoim zasięgiem poza granice terenu, dla którego założony jest wniosek o wydanie decyzji.
Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r., uchylającej własną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], w wyniku czego pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została przywrócona do obrotu prawnego.
Po wydaniu wyroku przez WSA w Białymstoku w sprawie II SAB/Bk 52/08 z dnia 29 września 2009 r., po wznowieniu postępowania na skutek sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Białymstoku, Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze od powyższej decyzji. W wyniku skargi skarżącej na powyższą decyzję, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2010 r. VII SA/Wa 638/10 uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym jej rozpatrzeniu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2011 r., [...] ponownie umorzył postępowanie odwoławcze.
Pismem z dnia 10 maja 2011 r., Skarżąca J.W. i W.K. wniosły skargę na bezczynność Wojewody Podlaskiego w przedmiocie wykonania wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06. Następnie pismami z dnia 10 i 16 listopada 2011 r., skarżąca J.W. sprostowała powyższą skargę, wskazując, że przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Wojewody Podlaskiego w kwestii nierozpoznania odwołania z dnia 27 listopada 2004 r. od decyzji Starosty Hajnowskiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r.
Zdaniem skarżącej w sprawie, bezczynność Wojewody Podlaskiego polega na nierozpoznaniu merytorycznym jej odwołania od decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...]. W ocenie skarżącej, Wojewoda Podlaski błędnie umorzył postępowanie wywołane jej odwołaniem z przyczyn formalnych, bowiem w wyniku wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r. II OSK 208/06 powinien był rozpoznać je merytorycznie.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sprawie nie miała miejsca jego bezczynność.
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd I instancji wywodził, że dokonując analizy toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...], nie dostrzegł bezczynności Wojewody Podlaskiego. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda Podlaski początkowo, w drodze decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. umorzył postępowanie odwoławcze wywołane powyższym odwołaniem z uwagi, że skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie. Skargę na powyższą decyzję wywiodła skarżąca. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 czerwca 2005 r., II SA/Bk 51/05, oddalił skargę skarżącej na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Podlaskiego.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącej, NSA wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r. II OSK 208/06, uchylił zaskarżony wyrok oraz powyższą decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wówczas Wojewoda Podlaski, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] ponownie umorzył postępowanie odwoławcze, zainicjowane odwołaniem skarżącej od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, argumentując to faktem, że odwołanie pochodziło od osób niebędących stroną w postępowaniu oraz, że nastąpiło uchylenie przez Starostę Hajnowskiego własnej decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę, co skutkowało wycofaniem jej z obrotu prawnego. Skoro nie istniała w obrocie prawnym decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę, postępowanie odwoławcze od takiej decyzji było bezprzedmiotowe, a zatem istniały przesłanki, na dzień wydania decyzji, do umorzenia postępowania odwoławczego.
Decyzja ta do chwili złożenia skargi na bezczynność Wojewody nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącej z dnia 27 listopada 2004 r. ostatecznie zostało zakończone w dniu [...] czerwca 2007 r.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższy stan faktyczny pozwala stwierdzić, że Wojewoda Podlaski nie pozostaje i nie pozostawał w chwili wniesienia skargi w bezczynności z wydaniem decyzji w sprawie rozpatrzenia odwołania skarżącej z 27 listopada 2004 r., do czego zobowiązywał go wyrok NSA z 28 marca 2007 r. W tych okolicznościach nie może być mowy o jakimkolwiek zaniechaniu ze strony organu w wydaniu stosownego aktu, szczególnie że został on wydany w terminie o jakim mowa w art. 286 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji podkreślił, że zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem umarzającym postępowanie administracyjne strona miała możliwość jego kwestionowania w drodze odwoławczej.
Podkreślono, że postępowanie odwoławcze toczące się przed Wojewodą Podlaskim, zainicjowane odwołaniem skarżącej z 27 listopada 2004 r. zostało zakończone [...] czerwca 2007 r., a zatem skarżąca nie może domagać się jego merytorycznego rozpatrzenia. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, Wojewoda nie ma kompetencji do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącej, a zatem nie można mu skutecznie zarzucać bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że kwestia prawidłowości czynności podejmowanych przez Wojewodę Podlaskiego w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym ponownego rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. była poddana ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., w sprawie II SA/Bk 647/08, oddalił skargę Skarżącej na niewykonanie przez Wojewodę Podlaskiego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J.W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- - art. 149 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a wobec naruszenia prawa materialnego w postaci art. 12 i art. 35 § 3 k.p.a. w związku z wyrokiem NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06 przez Wojewodę Podlaskiego poprzez nierozpatrzenie merytoryczne odwołania z dnia 27 listopada 2004 r. od decyzji Starosty Hajnowskiego nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. zatwierdzającej projekt budowy i udzielającej pozwolenia na budowę A.H., w sposób przewidziany przepisem art. 35 § 3 k.p.a.,
- - naruszenie art. 125 § 1 pkt b1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o zawieszenie rozprawy w dniu 11 lutego 2014 r. mimo, że skarżąca podniosła okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,
- - art. 22 w zw. z art. 19 p.p.s.a wobec nierozpoznania wniosku skarżącej dotyczącego wyłączenia sędziego przed rozprawą,
- - naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich argumentów podniesionych w skardze i pismach procesowych skarżącej znajdujących się w aktach sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego oraz zasądzenie kosztów na rzecz pełnomocnika wyznaczonego z urzędu z uwagi na nieopłacenie tych kosztów w całości ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Sąd I instancji uchybił obowiązującej procedurze nie rozpatrując przed przystąpieniem do rozprawy wniosku skarżącej z dnia 14 stycznia 2014 r. o zmianę postanowienia z dnia 16 października 2013 r. o wyłącznie od orzekania sędziego WSA Marka Leszczyńskiego.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie toczące się postępowanie w sprawie o sygn.. akt VII SA/Wa 2557/13 w sprawie uchylenia decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. w trybie art. 154 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd I instancji nie zawiesił postępowania.
Skarżąca kasacyjnie motywowała, że skarga na bezczynność dotyczy braku merytorycznego rozpoznania sprawy przez Wojewodę Podlaskiego. Umarzając postępowanie organ wydaje decyzję, która nie rozstrzyga co do istoty sprawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie nastąpiło więc zakończenie sprawy przed Wojewodą Podlaskim.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem istnieją formalne podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przechodząc do omówienia zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zgodnie z art. 149 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji kontroluje jedynie czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, to znaczy czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania poprzez, na przykład wydanie decyzji, czy też nie (patrz Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz. Pod red. Tadeusza Woś, Wydanie 5, s. 768).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że ani w dacie wniesienia skargi na bezczynność, ani w dacie orzekania przez Sąd I instancji, Wojewoda Podlaski nie pozostawał w bezczynności. Wojewoda Podlaski wydał bowiem decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w dniu [...] czerwca 2007 r. W tej dacie więc zakończyło się postępowanie przed tym organem.
Powyższe przesądza o niezasadności pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 149 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a wobec naruszenia prawa materialnego w postaci art. 12 i art. 35 § 3 k.p.a. w związku z wyrokiem NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06 przez Wojewodę Podlaskiego poprzez nierozpatrzenie merytoryczne odwołania z dnia 27 listopada 2004 r. od decyzji Starosty Hajnowskiego nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. zatwierdzającej projekt budowy i udzielającej pozwolenia na budowę A.H., w sposób przewidziany przepisem art. 35 § 3 k.p.a.
Zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje wydania w dniu [...] czerwca 2007 r. przez Wojewodę Podlaskiego decyzji umarzającej postępowanie, domaga się jednak merytorycznego rozpoznania sprawy przez ten organ. Konstrukcja instytucji skargi na bezczynność nie pozwala na taką ingerencję. Służą temu środki odwoławcze, które przysługiwały od powyższej decyzji.
Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 125 § 1 pkt 1.p.p.s.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania. W ocenie skarżącej kasacyjnie postępowanie powinno zostać zawieszone z uwagi na toczącą się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie sprawę o sygn. akt VII SA/Wa 2557/13, której przedmiotem jest decyzja odmawiająca zmiany w trybie art.154 k.p.a. decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2007r. zasadnie Sąd I instancji przyjął, że przesłanka ta nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania, albowiem nie ma ona żadnego wpływu na ocenę czy w sprawie zaistniała bezczynność postępowania. Istotne w sprawie dotyczącej bezczynności postępowania było jedynie to czy Wojewoda Podlaski wydał rozstrzygnięcie w sprawie, czy też pozostaje w tym zakresie w bezczynności. Rozstrzygnięcie sprawy nie zależało więc od wyniku postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2557/13.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia art. 22 w zw. z art. 19 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia dotyczącego wniosku o zmianę postanowienia z dnia 16 października 2013 r. w sprawie wyłączenia sędziego WSA Marka Leszczyńskiego od orzekania w sprawie. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sędzia Marek Leszczyński został wyłączony od orzekania w sprawie. W piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r. J.W. złożyła wniosek o zmianę tego postanowienia w trybie art. 165 p.p.s.a. Wniosek ten został rozpoznany po wydaniu wyroku w sprawie. Nie spowodowało to jednak naruszenia powołanych w powyższym zarzucie kasacyjnym przepisów, albowiem sędzia Marek Leszczyński nie uczestniczył w wydaniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej nie może również zostać uwzględniony. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała do jakich pism i zarzutów skargi nie ustosunkował się w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przez co miałoby dojść do naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. Brak więc argumentacji skargi kasacyjnej w tym zakresie uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do powyższego zarzutu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.
Pełnomocnik skarżącej oświadczenie o jakim mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) zawarł w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.