Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2008 r. II SA/Gl 50/08 oddalił skargę M. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2007 r. wydaną w sprawie zaniechania robót budowlanych.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu, powołując się na art. 49 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - zwanej dalej także ustawą, decyzją z dnia [...] września 2007 r., ponownie rozpatrując sprawę (działka nr [...]), nakazał A. M. rozbiórkę części ogrodzenia posesji w Międzybrodziu Żywieckim znajdującej się w odległości mniejszej niż 5 m od osi drogi gminnej - ul. [...] z pozostawieniem bramy ogrodzeniowej. Organ stwierdził, że przedmiotowa część ogrodzenia powstała jesienią 2004 r. Roboty te rozpoczęły się zaś wiosną tego roku, kiedy to inwestor, działając na podstawie zgłoszenia potwierdzonego pismem Wójta Gminy Czernichów z dnia 9 grudnia 2003 r., wykonał bramę wjazdową w istniejącym wcześniej ogrodzeniu.
Następnie odbudował on istniejące wcześniej ogrodzenie usytuowane 4,30 m, 3,53 m i 3,35 m od osi drogi. Ulica [...] jest drogą gminną o szerokości w liniach rozgraniczających 10 m. Jednocześnie organ uznał, że ogrodzenie to narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy Czernichów nr VI/58/2003 z dnia 20 maja 2003 r. Tym samym brak jest podstaw do legalizacji samowolnie zrealizowanych robót budowlanych.
W odwołaniu A. M. zarzucił, że organ błędnie ustalił datę wybudowania ogrodzenia, tj. 2004 r. zamiast 1994 r. oraz niesłusznie mówił o odbudowie ogrodzenia po rozbiórce poprzednio istniejącego. Faktycznie ogrodzenie to było remontowane 6 miesięcy poprzez systematyczną wymianę słupków drewnianych na stalowe. Twierdził także, że ul. [...] nie jest drogą gminną, lecz nieoznaczoną w planie miejscowym drogą wewnętrzną.
Dalej podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych do wskazanych w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego kategorii "innych miejsc publicznych" nie zalicza się dróg nie mających statusu dróg publicznych. Okoliczność, że do określonego miejsca ma swobodny dostęp nieograniczona liczba osób, nie może być głównym kryterium ustalania rozumienia pojęcia "innych miejsc publicznych". Ogrodzenie jego działki od strony ul. [...] nie różni się od innych ogrodzeń od strony tej ulicy.
Po rozpatrzeniu odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 23, poz. 23), uchylił decyzję organu niższej instancji nakazując jednocześnie zaniechanie jakichkolwiek robót budowlanych przy ogrodzeniu od strony ul. [...] mających na celu jego przebudowę lub poprawę właściwości technicznych. W punkcie drugim sentencji decyzji organ odwoławczy ustalił obowiązek przesunięcia ogrodzenia na koszt jego właściciela bez odszkodowania w przypadku przebudowy lub rozbudowy ul. [...].
Uzasadniając rozstrzygniecie organ zgodził się, że przedmiotowe ogrodzenie zostało przebudowane przez właściciela. Roboty te powinny jednak zostać zrealizowane w oparciu o zgłoszenie bez względu na to czy potraktować je jako budowę czy remont urządzenia budowlanego. Jednocześnie uznał, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował w sprawie art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem zrealizowane ogrodzenie nie było obiektem budowlanym, lecz urządzeniem, a zatem w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 51 ustawy.
Organ odwoławczy wskazał, że ul. [...] jest powszechnie dostępna i uzyskała nazwę w oparciu o stosowną uchwałę Rady Gminy Czernichów z 28 lutego 2002 r. Obecnie ulica ta jest publiczną drogą dojazdową będącą drogą wewnętrzną nie podlegającą regulacjom określonym w § 35 planu miejscowego dotyczącym dróg gminnych. Należy jednak do niej odnieść wymogi wymienione w § 35 ust. 2 pkt 4 tego planu przewidujące docelową szerokość dróg gminnych nie wyznaczonych w rysunku planu na 10 m w liniach rozgraniczających. W związku z tym zastosowanie znajdzie art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowiący, że usunięcie urządzeń budowlanych związanych z obiektami budowlanymi zlokalizowanych w pasie terenu zarezerwowanym w planie miejscowym na drogę w wypadku jej budowy następuje na koszt właściciela bez odszkodowania. Organ odwoławczy zauważył także, że droga na wysokości działki A. M. ma wystarczającą szerokość i umożliwia dojazd do dalej położonych nieruchomości, w tym do działek nr [...] i [...] stanowiących własność M. M. Dopiero na dalszym odcinku ulega ona radykalnemu zwężeniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. M. zarzucił wydanie zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem art. 49 b ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego. Podkreślił, że posiada interes prawny do wniesienia skargi, ponieważ na skutek wykonanych robót budowlanych zostało ograniczone jego "prawo podmiotowe /.../ do korzystania z drogi publicznej". Jego zdaniem organ błędnie założył, że ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym, lecz urządzeniem technicznym. Gdyby nawet przyjąć, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 49 b ustawy, to i tak wydanie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych należało uznać za bezprzedmiotowe, ponieważ roboty zostały już zakończone.
Tym samym organ odwoławczy pomimo stwierdzenia wykonania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia i z naruszeniem ustaleń planu miejscowego podjął decyzję, która w żaden sposób nie może doprowadzić do likwidacji stanu sprzecznego z prawem.
Jako kuriozalne określił skarżący nałożenie obowiązku przesunięcia czy rozbiórki ogrodzenia w przypadku przebudowy lub rozbudowy drogi. Natomiast gołosłowne są twierdzenia, że droga ta posiada wystarczającą szerokość.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że postępowanie sądowoadministracyjne w świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. ma charakter kontradyktoryjny, jest ono bowiem ukształtowane jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez podmiot domagający się udzielenia mu ochrony prawnej przed działaniami organu administracji publicznej. Może ono zostać uruchomione w oparciu o skargę uprawnionego podmiotu. Według art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Poza wskazanymi wyjątkami zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, a nie naruszenia interesu ogólnego.
Skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu, który musi być oparty na normach prawa materialnego, pozwalającym sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 123).
Jak wskazał Sąd w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna ogólna albo też jednostkowa i konkretna. Badając legitymację procesową skarżącego, należało ustalić, w jaki sposób naruszono jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01, baza Lex nr 81964).
Ochronę interesów osób trzecich w postępowaniach uregulowanych przepisami Prawa budowlanego zapewnia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy stanowiący, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
W ocenie Sądu przepis ten wraz z zawartymi w kodeksie cywilnym normami odnoszącymi się do wykonywania prawa własności, zapewnia ochronę interesów właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji i uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej pod warunkiem jednak ich usytuowania w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalenia faktyczne dokonane przez organy nadzoru budowlanego obu instancji zestawione z przywołanymi wyżej przepisami nie pozostawiają wątpliwości, że przedmiotowe ogrodzenie zrealizowane wzdłuż ul. [...] nie narusza interesu prawnego skarżącego.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 p.p.s.a.
M. M., reprezentowany przez radcę prawnego K. P., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 5 ust.1 pkt. 9; art. 3 pkt. 20 oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nie uznanie ich za normy kształtujące prawa i obowiązki skarżącego;
- 2) naruszenie przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na odmówieniu skarżącemu legitymacji do wnoszenia skargi;
- 3) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art.174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż działka skarżącego nie sąsiaduje z działką A. M. W uzasadnieniu podkreślił, że badając zakres ochrony interesu indywidualnego w prawie budowlanym należy zwrócić uwagę na definicję "strony", a więc każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie administracyjne, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny danego podmiotu jest wartością, która umożliwia prowadzenie postępowania, a po jego zakończeniu materializuje się w prawach nabytych, jeżeli istnieją ku temu podstawy w prawie materialnym. Interes prawny w sferze prawa administracyjnego oznacza przede wszystkim, że istnieje norma materialnoprawna, która kształtuje sytuację prawną jednostki. Jak przyznał Sąd pierwszej instancji ochronę interesów osób trzecich w postępowaniach uregulowanych Prawem budowlanym zapewnia art. 5 ust. 1 pkt.
- 9. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej, który w przedmiotowej sprawie ograniczył przez nielegalną zabudowę A. M. W legalnie prowadzonym postępowaniu przed organem architektoniczno-budowlanym zostaje wyznaczony obszar oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego. Skoro takie postępowanie nie miało miejsca brak podstaw do kwestionowania praw strony, iż nie znajduje się w takim obszarze. Zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji rozumienie sprawy chroni inwestorów samowolnie wznoszących obiekty, a pozbawia praw osoby trzecie. Nadto ogranicza konstytucyjne prawo sądowej kontroli decyzji administracyjnych.
Na zakończenie dodał, że jego interes prawny wynika z prawa własności działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z działką należącą do A. M. nr [...].
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M. stwierdził, że skarżący kasacyjnie podał nieprawdę, gdyż korzystał on z przedmiotowej drogi przejeżdżając ciągnikiem z bardzo szerokimi bronami. Nie może również zgodzić się ze stwierdzeniem, że stawiając ogrodzenie zajął on pas drogowy; w rzeczywistości pozostawił część swojego gruntu na pobocze drogi. Ponadto M. M. wzniósł podobne ogrodzenie od strony swojego budynku gospodarczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
W pierwszej kolejności, jako odnoszący się do ustaleń stanu faktycznego, ocenie podlegał zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że działka skarżącego nie sąsiaduje z działką A. M. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Niniejszy przepis zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów K.p.c. w razie prowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów i jako taki nie stanowi podstawy oceny ustaleń stanu faktycznego. Zatem nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego w ramach zarzutu naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. Z tego względu omawiany zarzut nie mógł zostać uznany za zasadny.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w istocie rzeczy sprowadzają się do kwestionowania zastosowania art. 50 § 1 p.p.s.a., polegającego na odmowie uznania za normy prawa materialnego, uzasadniającego istnienie interesu prawnego, przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialnoprawny. Jest on oparty najczęściej na normach prawa materialnego, gdzie musi istnieć konkretna norma prawna przewidująca, w odniesieniu do określonego podmiotu i w określonym stanie faktycznym, możliwość wydania decyzji czy też podjęcia czynności. Uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest zatem od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.
Przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie była ocena zgodności z prawem realizacji przez A. M. przebudowy ogrodzenia od strony ulicy.
Stosownie do art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego ogrodzenia są urządzeniami budowlanymi. Budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego). Jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).
Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej z zapewnieniem poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).
W świetle przytoczonych wyżej przepisów można stwierdzić, że interes prawny będzie miała osoba fizyczna, której nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie organów administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw pozwalających uznać, iż skarżący kasacyjnie M. M. jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania ogrodzenia przebudowanego od strony ulicy [...]. Nie jest to odcinek ogrodzenia, który usytuowany byłby wzdłuż granicy pomiędzy nieruchomością skarżącego kasacyjnie a nieruchomością A. M. Nadto z ustaleń stanu faktycznego, które nie zostały skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej wynika, że przedmiotowe ogrodzenie obiektywnie w żaden sposób nie wpływa na dostęp M. M. do drogi publicznej. Dlatego też interes prawny M. M. nie znajduje oparcia w przepisach art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
Wobec powyższego zarzut niewłaściwego zastosowania art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 5ust. 1 pkt 9, art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należało uznać za niezasadny.
Również niezasadny okazał się zarzut błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisów. Autorka skargi kasacyjnej formułując zarzut błędnej wykładni nie określiła na czym polega mylne zrozumienie treści tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji i jakie ich rozumienie jest prawidłowe zdaniem strony skarżącej kasacyjnie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych stanowi jeden z wymogów formalnych skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Zatem tak sformułowany zarzut bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie należało uznać za bezzasadny.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.