Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 961/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I Instancji") oddalił skargę B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") nakazał Spółce B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "Skarżąca" lub "Skarżąca kasacyjnie") doprowadzenie do stanu poprzedniego lokalu użytkowego o pow. 806,08 m2 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. w W., z zastrzeżeniem, iż roboty budowlane należy prowadzić pod nadzorem osoby z uprawnieniami w odpowiedniej specjalności. Przedmiotowa decyzja stanowiła następstwo wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w przedmiotowym lokalu użytkowym dokonane postanowieniem PINB z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...].
Z uwagi, na stwierdzenie niewykonania nałożonego obowiązku, organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do zobowiązanej Spółki z zachowaniem obowiązków przewidzianych w art. 15, art. 26 § 5 oraz art. 32 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), tj. doręczając skutecznie zobowiązanej upomnienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. (w dniu [...] kwietnia 2016 r.), a następnie doręczając tytuł wykonawczy [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. (w dniu [...] września 2016 r.).
W wyniku rozpoznania zarzutów pełnomocnika zobowiązanej Spółki wniesionych na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a., PINB postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., uznał zarzuty za bezzasadne.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], PINB, działając na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 w zw. z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. nałożył na Spółkę grzywnę w wysokości 50.000 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2015 r.
Ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą do zastosowania środka egzekucyjnego przewidzianego w art. 119 u.p.e.a., nastąpiło podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2017 r., w protokole Nr [...] stwierdzono brak wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji ostatecznej.
Dalej organ I instancji podał, że celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a, jednorazowa grzywna w celu przymuszenia nakładana na osobę prawną, o ile nie dotyczy obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części – nie może przekroczyć 50.000 zł. W przedmiotowej sprawie, organ uznał za uzasadnione nałożenie grzywny w maksymalnej, dopuszczalnej wysokości tj. 50.000 zł. Zobowiązana Spółka wskazywała na niewykonalność prawną obowiązku – na utracone prawo do dysponowania nieruchomością, to jednak włada przedmiotowym lokalem, a w dniu [...] stycznia 2017 r., w trakcie czynności kontrolnych nie wpuszczono do lokalu przedstawicieli m.st. Warszawy.
Zażalenie na ww. postanowienie złożyła Spółka.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W ocenie organu odwoławczego, PINB dla m.st. Warszawy przeprowadził przedmiotowe postępowanie egzekucyjne zgodnie z przepisami u.p.e.a. Jego zdaniem organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy.
Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, nie zgodziła się z powyższym postanowieniem i wniosła skargę do Sądu I instancji. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB.
Wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 961/17, Sąd I Instancji oddalił skargę Spółki na postanowienie WINB.
W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Sąd ten uznał za niezasadne wywody Skarżącej, które sprowadzały się do stwierdzenia, że właściwie nie było potrzeby wszczynania postępowania egzekucyjnego oraz, że zobowiązana mogła sama przystąpić do wykonania obowiązku. Sąd I instancji podkreślił, że do dnia rozpoznania skargi nie było żadnych informacji o faktycznym wykonaniu egzekwowanego obowiązku. Podobnie, zdaniem Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. Zarzuty braku wyjaśnienia przez organ, przyczyn niewykonania egzekwowanego obowiązku, podobnie jak rzekoma dysproporcja pomiędzy okolicznościami sprawy, a wymierzoną grzywną w celu przymuszenia, pozostają bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Skoro grzywna w celu przymuszenia miała przede wszystkim zaktywować zobowiązaną do działania w celu wykonania nałożonego obowiązku, to wymiar zastosowanego środka egzekucyjnego był w pełni zasadny.
Zdaniem Sądu I instancji, w świetle opisanych okoliczności faktycznych, nie budzi wątpliwości zasadność nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Prowadzone postępowanie egzekucyjne i stosowane przez organy środki przymusu mają doprowadzić do wykonania obowiązku. Dopóki obowiązek nie jest wykonany w całości organ egzekucyjny ma obowiązek podejmować kroki prowadzące do skutecznej egzekucji. W odniesieniu do wysokości wymierzonej grzywny Sąd I instancji wskazał, że u.p.e.a. nie określa przesłanek wysokości grzywny w celu przymuszenia, a jedynie wyznacza górne jej granice. Organ, mając na uwadze okoliczności danej sprawy, powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., tj. stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku i to najmniej uciążliwe dla zobowiązanego – co w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu uczynił. Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia, organ podjął rozstrzygnięcie w warunkach uznania administracyjnego, które uzasadnił.
Wskazał motywy, którymi się kierował wyznaczając jej wysokość. W okolicznościach tej sprawy, uzasadnienie mogło sprowadzać się do stwierdzenia, że maksymalna wysokość grzywny będzie skuteczna i spowoduje uniknięcie konieczności sięgania do dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze.
Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, nie zgodziła się z powyższym orzeczeniem Sądu I instancji i wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w pierwszej kolejności naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi mimo, że zaskarżona decyzja naruszała następujące przepisy K.p.a. i u.p.e.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.:
(1) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w z w. z art. 18 u.p.e.a. poprzez zaniechanie czynności dowodowych w celu ustalenia, w jakim stanie poprzednim znajdował się lokal, co skutkowało niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i mogło skutkować błędem w ustaleniach faktycznych i błędnym nałożeniem na Skarżącą grzywny w celu przymuszenia;
(2) art. 8, art. 9, art. 11, art. 124 § 2, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, w szczególności;
- - niewyjaśnienie w jakim stanie znajdował się poprzednio lokal, a zatem do jakiego stanu powinien on zostać doprowadzony w sytuacji, gdy Skarżąca wprost wskazywała, że wykonała nałożony na nią obowiązek doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego;
- - nieuzasadnienie wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia oraz niewykazanie adekwatności zastosowania tego środka egzekucyjnego w wysokości 50.000 zł do zaistniałej sytuacji;
(3) art. 80 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez:
- - uznanie za udowodnioną okoliczność niewykonania przez Skarżącą obowiązku doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego w sytuacji, w której nie został ustalony ten stan poprzedni, a z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że Skarżąca podjęła i zakończyła czynności mające na celu doprowadzenie lokalu do stanu poprzedniego (które to czynności doprowadziły lokal nawet do stanu lepszego);
- - wyciągnięcie nielogicznych wniosków z dokumentów i fotografii sporządzonych w toku oględzin lokalu, tj. uznanie, że z dokumentów tych wynika, że Skarżąca nie wypełniła nałożonego na nią obowiązku doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy w braku ustalenia stanu poprzedniego nie jest możliwe wyprowadzenie takiego wniosku bowiem nie jest możliwe porównanie stanu w jakim znajdował się lokal w dniu nałożenia grzywny w celu przymuszenia ze stanem poprzednim;
(4) a w konsekwencji – naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB nakładającego na Skarżącą grzywnę w celu przymuszenia mimo, iż nie zaistniały przesłanki do jej nałożenia;
(5) a ponadto – naruszenie 121 § 2 i 4 oraz 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 124 § 2 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a.,, w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez zaniechanie czynności dowodowych w celu ustalenia w jakiej wysokości powinna zostać zastosowana grzywna w celu przymuszenia i czy zastosowany środek egzekucyjny jest adekwatny do zaistniałej sytuacji oraz brak uzasadnienia przez organ swojego stanowiska w tym zakresie;
Skarżąca zarzuciła w drugiej kolejności Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanowiska odnośnie istotnego elementu stanu faktycznego, jakim jest stan poprzedni, do którego Skarżąca miała doprowadzić lokal i stan, w jakim lokal znajdował się w dniu nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia, oraz różnica pomiędzy tymi stanami – co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o wstrzymanie wykonania w całości postanowienia WINB z dnia [...] lutego 2017 r. i poprzedzającego go postanowienia PINB, a także o orzeczenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.
Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt 1327/18, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia WINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z uwagi na brak precyzyjnego wskazania przesłanek wymaganych przez przepis art. 61 § 3 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Należy zauważyć, że przedmiotem dokonanej przez Sąd I instancji kontroli w niniejszej sprawie pozostawało postanowienie organu egzekucyjnego nakładające na Spółkę grzywnę w celu przymuszenia. Powyższej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł nie wziąć pod uwagę, albowiem determinuje ona sposób rozważenia postawionych przez Skarżącą kasacyjnie zarzutów. Zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do kwestii wykraczających poza przedmiot rozstrzygnięcia, które – co należy przypomnieć – dotyczyło wyłącznie przesądzenia przez Sąd, czy organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował względem Spółki, jako zobowiązanego, środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Wychodząc z założenia, że przedmiotem zarzutów stawianych Sądowi I instancji w skardze kasacyjnej mogą być tylko te uchybienia, które mają charakter relewantny z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów stanowiących postawę prawną kontrolowanego przez Sąd działania organu administracji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że poza merytoryczną oceną pozostawać w sprawie musiała kwestia ustalenia, w jakim stanie poprzednim znajdował się sporny lokal, czy też kwestia uciążliwego charakteru zastosowanego środka.
Tymczasem, jak wynika z pierwszego sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu, Spółka zmierza w istocie do wykazania, że w przedmiotowej sprawie naruszono poszczególne przepisy K.p.a. oraz u.p.e.a., a więc zaniechano czynności dowodowych w celu ustalenia, w jakim stanie poprzednim i późniejszym znajdował się sporny lokal. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie, uznano za udowodnioną okoliczność niewykonania przez nią obowiązku doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego, podczas gdy Skarżąca podjęła i zakończyła czynności mające na celu doprowadzenie lokalu do stanu poprzedniego.
Ponadto, jej zdaniem, niewykazano adekwatności zastosowania środka egzekucyjnego w wysokości 50.000 zł do zaistniałej sytuacji. Mając na uwadze sformułowane przez Skarżącą kasacyjnie w pkt 1 zarzuty należy przypomnieć, że obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego spornego lokalu wynika z decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...]. W decyzji tej wskazano na wszystkie okoliczności jej wydania w tym m.in. na pewne aspekty związane ze stanem technicznym lokalu. Spółka została jednocześnie pouczona, że ma prawo odwołać się od tej decyzji. Dla rozstrzygnięcia sprawy poddanej sądowej kontroli nie ma znaczenia ponowne badanie stanu lokalu, w jakim znajdował się on na przestrzeni okresu wskazanego przez Skarżącą kasacyjnie. Dla jej rozstrzygnięcia znaczenie ma wyłącznie prawidłowości zastosowania przepisów stanowiących postawę prawną nałożenia na Spółkę grzywny w celu przymuszenia.
Po drugie należy podnieść, że stosownie do art. 122 § 3 u.p.e.a., zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zagadnienie zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego może być przedmiotem zarzutu określonego w art. 33 pkt 8 u.p.e.a. Jego zgłoszenie może wiązać się z wykazaniem przez zobowiązanego, że w okolicznościach rozważanej sprawy grzywna w celu przymuszenia jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym, co pozwalałoby odstąpić od zastosowania tego środka w stosunku do zobowiązanego i ze względu na naturę obowiązku zastosować wykonanie zastępcze. Argumentacja tego rodzaju powinna zostać jednakże sformułowana w zarzutach, a nie zażaleniu na postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia, albowiem wskazane zażalenie – ze względu na niekonkurencyjność środków prawnych przysługujących zobowiązanemu – nie pozwala na objęcie nim i traktowanie jako spornych w toku postępowania zażaleniowego wszystkich zagadnień mających ogólny związek z egzekwowanym obowiązkiem o charakterze niepieniężnym. Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt 1 są niezasadne, ponieważ nie odnoszą się do meritum rozpoznawanej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się przy tym naruszenia przepisów K.p.a. i u.p.e.a. wskazanych przez Spółkę. Wbrew zarzutom Skarżącej kasacyjnie, w sposób kompletny ustalono w przedmiotowej sprawie stan faktyczny. Wynika z niego, że w związku z niewykonaniem przez Spółkę obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], organ I instancji przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego. W dniu [...] kwietnia 2016 r. podmiotowi zobowiązanemu zostało doręczone upomnienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. wzywające do wykonania obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego lokalu użytkowego o pow. 806,08 m2 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. w W.. W dniu [...] sierpnia 2016 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który doręczono zobowiązanemu w dniu [...] września 2016 r., po czym wszczęto wobec Spółki postępowanie egzekucyjne.
Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., PINB uznał zarzuty Spółki za nieuzasadnione. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Z uwagi na stwierdzenie niewykonania przez Spółkę obowiązku doprowadzenia lokalu użytkowego do stanu poprzedniego, została na nią nałożona grzywna w celu przymuszenia. Trudno zatem zgodzić się stanowiskiem Skarżącej kasacyjnie, że w przedmiotowej sprawie doszło do wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. i u.p.e.a.
W drugiej kolejności, nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd ten w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał oraz wyjaśnił podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Brak stanowiska odnośnie do stanu poprzedniego spornego lokalu nie miał znaczenia dla treści rozstrzygnięcia. Skarżąca kasacyjnie mogła kwestionować treść podlegającego egzekucji obowiązku w ramach jednej z podstaw, o których mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a., nie zaś w ramach postępowania zażaleniowego dotyczącego postanowienia z art. 122 § 1 pkt 2 u.p.e.a.
Należy zatem ponownie podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie nie było postanowienie wydane w przedmiocie doprowadzenia do stanu poprzedniego spornego lokalu, czy też w ramach postępowania zarzutowego, tylko zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W tym zakresie Sąd I instancji, powołując się wyczerpująco na przepisy dotyczące zastosowania tego środka egzekucyjnego, dokonał oceny legalności podstawy zastosowania przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się przy tym, aby ocena ta była obarczona wadami, na jakie Spółka wskazała w skardze kasacyjnej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.