Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 3 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 983/15, oddalił skargę A. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].
Skarżąca zaskarżyła wskazany plan miejscowy w części, mianowicie w zakresie terenów położonych w [...] przy ul.[...] oznaczonych w planie symbolem 13MN. Twierdziła, że jest właścicielką działki przy ul.[...], na której znajdują się budynki, w których była prowadzona przez poprzedniego właściciela nieruchomości uciążliwa ze względu na hałas produkcja styropianu i pianki poliuretanowej, zaś sama chciała tam prowadzić działalność w rodzaju zakładu fryzjerskiego, kosmetycznego, gabinetu stomatologicznego, solarium lub spa. W związku z tym w uwadze do wyłożonego projektu zaskarżonego planu wniosła o przeznaczenie terenów przy ul.[...] na zabudowę mieszkaniowo – usługową, lecz jej uwaga nie została uwzględniona. Skarżąca zarzuciła, że naruszono art. 17 pkt 12 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż Rada Miejska w [...] nie podała przyczyn nieuwzględnienia jej uwagi oraz nie poddała tej uwagi pod odrębne głosowanie.
Ponadto zarzuciła naruszenie art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności jej nieruchomości bez uzasadnionej i istotnej potrzeby oraz mimo że nie przemawiały za tym interes publiczny lub interes innych osób.
Sąd pierwszej instancji uznał, że uchwalając zaskarżony plan miejscowy nie naruszono trybu jego sporządzania. Uznano też, że plan ten jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy gminy nie nadużyły przysługującego gminie władztwa planistycznego. W tym zakresie Sąd wskazał, że doktrynalne pojęcie władztwa planistycznego wywodzi się z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i może polegać na ingerencji w prawo własności nieruchomości, co do zasady znajdującej oparcie także w przepisach Konstytucji RP (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3).
Sąd pierwszej instancji uznał, że Rada Miejska w [...], nie uwzględniając uwagi skarżącej w zakresie przeznaczenia nieruchomości, której jest właścicielką, na cele mieszkaniowo – usługowe, zmieściła się w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego. Sąd przypomniał, że żaden przepis prawa nie tworzy obowiązku uwzględnienia uwag zgłaszanych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie konkretnego przeznaczenia nieruchomości, w związku z czym nie sposób zakwestionować prawa gminy do wprowadzenia na jej terenie konkretnego przeznaczenia nieruchomości, czy też pewnych ograniczeń w jej wykorzystywaniu, pod warunkiem zachowania odpowiedniej proporcji do założonych celów w zakresie kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy.
Sąd zwrócił też uwagę na to, że ani w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, ani też w dniu złożenia skargi do sądu administracyjnego, skarżąca nie wykonywała na przedmiotowej nieruchomości działalności usługowej, a co najwyżej zgłaszała takie plany. Przeznaczenie nieruchomości skarżącej na cele mieszkaniowe nie ogranicza więc – zdaniem Sądu pierwszej instancji – prowadzonej działalności, a jedynie wyznacza przeznaczenie nieruchomości na przyszłość, które mieści się w wyznaczonym art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawie gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej.
Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie wyklucza wykorzystania jej na cele usługowe, gdyż zgodnie z ustawową definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez taki budynek należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na lokalizację jednorodzinnych budynków mieszkalnych nie wyklucza wykorzystania tych budynków w części jako lokale użytkowe. Sąd pierwszej instancji zwrócił przy tym uwagę, że jest to zgodne ze stanowiskiem Rady Miejskiej w [...], gdyż w taki sposób, jak wynika z załącznika do zaskarżonej uchwały, zawierającego rozstrzygnięcia o uwagach do projektu planu miejscowego, organ ten odniósł się do uwagi skarżącej.
W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
Przytaczając podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia przepisów postępowania skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a., które miało polegać na tym, że nie wzięto pod uwagę materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i załączonego do skargi w celu stwierdzenia, czy naruszono dalej wskazane przepisy prawa materialnego. Zdaniem skarżącej, w szczególności powołane przepisy naruszono przez to, że nie ustalono, że nieruchomość, której dotyczy sprawa, jest zabudowana budynkiem o charakterze niemieszkalnym i magazynowym. Skarżąca twierdziła, że nieruchomość, której jest właścicielką, jest zabudowana budynkiem magazynowym, połączonym z budynkiem biurowo – socjalnym.
W ocenie skarżącej, jest to istotna okoliczność, do której Sąd pierwszej instancji się nie odniósł. Zdaniem skarżącej, w tych okolicznościach gmina [...] nadużyła bowiem władztwa planistycznego, gdyż wobec tego, że teren, na którym znajduje się jej nieruchomość, został przeznaczony na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, uniemożliwiła skarżącej prowadzenie w budynkach znajdujących się na tej nieruchomości, które mają charakter lokali użytkowych, działalności innej niż dotychczas w nich była prowadzona.
Z kolei przytaczając podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia prawa materialnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepisy te zostały naruszone, zdaniem skarżącej, przez to, że nie ustalono, iż doszło do przekroczenia władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości, której skarżąca jest właścicielką, oraz przez to, że nie przyjęto, iż doszło do ograniczenia prawa własności skarżącej bez uzasadnionej i istotnej przyczyny i mimo braku interesu publicznego lub interesu innej osoby.
W ocenie skarżącej, nie przedstawiono żadnych racji przemawiających za ograniczeniem wykonywania przez nią prawa własności nieruchomości, polegającym na tym, że nie będzie mogła przeznaczyć swojej nieruchomości na prowadzenie nieuciążliwej działalności usługowej, która nie narusza niczyich praw. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że według zaskarżonego planu dopuszczalne jest dalsze prowadzenie na tym samym terenie bardziej uciążliwej działalności niż planowanej przez skarżącą.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Przed przystąpieniem do rozważenia podstaw kasacyjnych konieczne jest poczynienie dwóch uwag o charakterze porządkującym. Po pierwsze, błędne jest powołanie w sprawie ze skargi na uchwałę organu gminy w podstawach kasacyjnych naruszenia art. 145 p.p.s.a., który odnosi się jedynie do skarg na decyzje i postanowienia, co jednakże w świetle uzasadnienia uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia o zasadności skargi kasacyjnej. Po drugie, w skardze kasacyjnej konsekwentnie zarzuca się naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), który został dodany do tej ustawy ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 r., poz. 1777). Przepis ten nie mógł zatem zostać naruszony podczas sporządzania planu miejscowego uchwalonego [...] listopada 2013 r. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że skarżącej chodzi o art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż art. 1 ust. 3 tej ustawy powołuje, gdy podnosi zarzut nadużycia władztwa planistycznego. NSA przyjmuje zatem, że skarżącej w istocie chodzi o art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Przechodząc do oceny podstaw kasacyjnych należy zauważyć, że w istocie dotyczą one jednego zagadnienia, mianowicie nadużycia władztwa planistycznego polegającego na tym, że mimo wniesionej przez skarżącą uwagi do projektu zaskarżonego planu, w której domagała się przeznaczenia nieruchomości, której jest właścicielką, na budownictwo mieszkaniowo – usługowe, nieruchomość tę przeznaczono na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, co zdaniem skarżącej doprowadziło do tego, że w nie będzie mogła w pełni korzystać ze znajdujących się w chwili uchwalenia zaskarżonego planu na nieruchomości budynków o charakterze niemieszkalnym. W ocenie NSA, tak ujęta podstawa kasacyjna nie jest zasadna, gdyż nie uwzględnia § 4 pkt 6 zaskarżonego planu miejscowego.
Zgodnie z tym przepisem dopuszczalne jest wykorzystywanie i remont istniejących budynków o innej funkcji użytkowej niż mieszkaniowa w sposób dotychczasowy. Przepis ten nie jest jasny. Niewątpliwie wynika z niego, że na terenach, które w zaskarżonym planie zostały przeznaczone na budownictwo mieszkaniowe, można nadal prowadzić dotychczasową działalność inną niż mieszkaniowa. Nie jest jednak jasne, co lokalny normodawca miał na myśli używając zwrotu "dopuszczenie wykorzystywania (...) w sposób dotychczasowy". Czy chodziło o to, że dopuszczalne będzie wykorzystywanie dokładnie takie same jak dotychczas, czy o to, że będzie dopuszczalne dotychczasowe wykorzystywanie budynku jako budynku o funkcji użytkowej innej niż mieszkaniowa, przy czym nie będzie konieczne, aby była to dokładnie ta sama funkcja. Jest oczywiste, że pierwsza z możliwych wykładni w większym stopniu ogranicza prawo własności nieruchomości niż drugi sposób interpretacji.
W związku z tym, mając na uwadze, że ograniczenie prawa własności nieruchomości powinno mieć jednoznaczną podstawę, należy opowiedzieć się za drugim sposobem wykładni. Za tym sposobem wykładni przemawia też argument podniesiony przez skarżącą, a sprowadzający się do wskazania, że nie ma racjonalnych powodów, aby ograniczać wykonywanie prawa własności przez zakaz prowadzenia nowej działalności usługowej, przy jednoczesnym dopuszczeniu dalszego prowadzenia dotychczasowej działalności bardziej uciążliwej. Ostatecznie należy więc przyjąć, że § 4 pkt 6 zaskarżonego planu miejscowego należy wykładać w ten sposób, że dopuszczalne jest dotychczasowe wykorzystywanie budynku jako budynku o funkcji użytkowej innej niż mieszkaniowa, przy czym nie jest istotne, aby była to dokładnie taka sama funkcja jak dotychczas, pod warunkiem że nie jest ona bardziej uciążliwa niż funkcja dotychczasowa.
Przedstawione rozumienie § 4 pkt 6 zaskarżonego planu miejscowego oznacza, że skarżąca będzie uprawniona, aby przy zachowaniu innych warunków wynikających z przepisów prawa, w szczególności ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zmienić dotychczasowy sposób użytkowania budynków znajdujących się na nieruchomości, której dotyczy sprawa, pod warunkiem, że zmiana ta nie będzie polegała na rozpoczęciu bardziej uciążliwej działalności niż dotychczas. Przy takim rozumieniu przepisów zaskarżonego planu miejscowego zarzut nadużycia władztwa planistycznego nie jest uzasadniony. Usprawiedliwione jest bowiem, aby nieruchomość skarżącej, jak całe jej otoczenie, została przeznaczona na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, zaś skarżąca zachowała prawo do dotychczasowego sposobu użytkowania znajdujących się tam budynków, pod warunkiem, że nie spowoduje to oddziaływania bardziej negatywnego niż dotychczas na prawa innych osób.
Takie rozstrzygnięcie o przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącej, w ocenie NSA, nie narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i tym samym nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego, wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.