Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 517/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę D. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., działając na podstawie art. 44, art. 129 § 2 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej zwaną "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania D. C. i K. S. od decyzji Wójta Gminy Mielno z dnia [...] grudnia 2012 r. wymierzającej administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia krzewów, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż doręczenie D. C. i K. S. ww. decyzji zostało dokonane w trybie art. 44 K.p.a tj. doręczenia zastępczego. Przesyłka była awizowana dwukrotnie w dniu 22 grudnia 2012 r., a następnie w dniu 2 stycznia 2013 r. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że upływ ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 art. 44 K.p.a. przypadł na dzień 4 stycznia 2013 r. ponieważ przesyłka awizowana była po raz pierwszy w dniu 22 grudnia 2012 r. Zatem od 4 stycznia 2013 r. należy liczyć 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, który upłynął z dniem 18 stycznia 2013 r. Tymczasem odwołanie od decyzji strona złożyła w dniu 1 lutego 2013 r. (data nadania w placówce pocztowej), a więc po upływie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium zaznaczyło, że w sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu I instancji stronie, nie powoduje ponownego otwarcia dla niej terminu do wniesienia odwołania.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują bowiem możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji, zaś w przedmiotowej sprawie skarżący nie wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie D. C. zarzucił naruszenie art. 44 K.p.a. Podniósł, że organ dokonał ponownego doręczenia decyzji w dniu 25 stycznia 2013 r. o wymierzeniu administracyjnej kary porządkowej, w której zawarł pouczenie o trybie i sposobie wniesienia odwołania, co w ocenie skarżącego oznaczało, że dopuścił możliwość zaskarżenia decyzji. Dla skarżącego było to pierwsze skuteczne doręczenie decyzji, albowiem nie miał on możliwości prawidłowego zapoznania się z pierwszą decyzją, z uwagi na brak awiz, do których odwołuje się organ.
Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że odwołanie D. C. zostało wniesione z uchybieniem terminu.
Przytaczając treść będącego podstawą rozstrzygnięcia art. 134 K.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że jego obowiązkiem jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy odwołanie nie jest obarczone brakami formalnymi i czy zostało złożone w terminie. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności organ może przystąpić do merytorycznego rozpoznania środka odwoławczego. Sama skuteczność doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji nie może nasuwać wątpliwości. Miało ono charakter zastępczy, nastąpiło bowiem z zastosowaniem art. 44 K.p.a., który to przepis dopuszcza, po dokonaniu czynności w nim przewidzianych, przyjęcia fikcji doręczenia. Pierwszą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w tym przepisie jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej lub złożenie pisma w urzędzie właściwej gminy (miasta) na ten okres. Drugą przesłanką skuteczności doręczenia jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
W wypadku gdy adresat pisma nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni, wówczas doręczający jest obowiązany pozostawić powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pisemnego zawiadomienia.
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie wyżej opisane czynności zostały prawidłowo wykonane, przy czym Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skoro doszło do doręczenia zastępczego, to nie było potrzeby ponawiania prób doręczenia decyzji skarżącemu do rąk własnych, a jej doręczenie w terminie późniejszym pozostaje bez wpływu na skuteczność doręczenia zastępczego.
Za chybiony tym samym Sąd uznał zarzut skargi, że decyzja Wójta Gminy Mielno z dnia [...] grudnia 2012 r. została doręczona dopiero w dniu 25 stycznia 2013 r.
Sąd podkreślił, że jedyną drogą wiodącą do uniknięcia konsekwencji wynikających z wniesieniem środka odwoławczego po terminie jest skorzystanie z instytucji przywrócenia terminu. Z takiej możliwości skarżący jednak nie skorzystał.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku D. C. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a." zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:
- - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało wydane z naruszeniem art. 44, art. 129 § 2 i art. 134 K.p.a.,
- - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy postanowienie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem art. 6 i art. 9 K.p.a., z których jednoznacznie wynika, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd ten nie wziął pod uwagę ponownego doręczenia decyzji skarżącemu, którą ten odebrał w dniu 25 stycznia 2013 r. Działanie organu w ocenie skarżącego kasacyjnie było nieracjonalne i pozbawione logiki. Skoro bowiem dokonał doręczenia zastępczego zgodnie z art. 44 K.p.a. to niepotrzebnie ponownie doręczył decyzję wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Jeśli zatem skarżący zastosował się do pouczenia zawartego w decyzji, to nie może z tego tytułu ponosić negatywnych skutków. Zdaniem skarżącego kasacyjnie brak było również podstaw do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, ponieważ świadczyłoby to o skutecznym doręczeniu mu decyzji już w dniu 22 grudnia 2012 r. bądź 2 stycznia 2013 r. Jeśli natomiast nie miał on wiedzy o wysyłce decyzji, to nie mógł wnosić o przywrócenie terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W związku z tym, obowiązkiem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności sprawdzenie czy odwołanie zostało wniesione w terminie. W razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ nie ma innej możliwości, jak tylko wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 K.p.a.
W pierwszej zatem kolejności odnieść się należy do ustalenia daty i skuteczności doręczenia skarżącemu kwestionowanej decyzji z dnia 13 grudnia 2012 r., od której rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w zaskarżonym postanowieniu wskazało, że doręczenie D. C. decyzji zostało dokonane w trybie art. 44 K.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji przepis ten, mający zastosowanie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a. (bezpośredni lub zastępczy), określa dwie przesłanki skuteczności przewidzianego w nim doręczenia. Pierwszą przesłanką jest przechowywanie pisma przez oznaczony okres w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia pisma przez pocztę). Drugą przesłanką jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W razie ziszczenia się tych przesłanek doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 art.
44. Jest to domniemanie, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia okresu przechowywania pisma w placówce pocztowej (w przypadku doręczania pisma przez pocztę), a więc nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia.
Z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca decyzję była awizowana dwukrotnie w dniu 22 grudnia 2012 r., a następnie w dniu 2 stycznia 2013 r. po czym w dniu 8 stycznia 2013 r., zwrócona do nadawcy jako niepodjęta w terminie. Zatem ostatnim dniem 14 – dniowego terminu, o którym mowa w art. 44 § 1 K.p.a. był nie jak przyjął Sąd I instancji 4 stycznia 2013 r., a dzień 7 stycznia 2013 r. (poniedziałek), gdyż okres 14 dni przechowywania pisma w placówce pocztowej upływał w dniu 5 stycznia 2013 r. tj. w sobotę (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11 - dostępne na www.nsa.gov.pl.). Od tej też daty należy liczyć termin do wniesienia odwołania, który upływał w dniu 21 stycznia 2013 r. Z tej przyczyny odwołanie od decyzji wniesione przez D. C. w dniu 1 lutego 2013 r. (data nadania w placówce pocztowej) organ słusznie uznał za złożone z uchybieniem terminu.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że w sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, co w przedmiotowej sprawie niewątpliwie miało miejsce, późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu I instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla niej terminu do wniesienia odwołania. Doręczenie pisma w toku postępowania administracyjnego może nastąpić tylko raz. Należy mieć też na uwadze, że skutki procesowe ustawa łączy z doręczeniem w formie prawem przewidzianej, a nie z zapoznaniem się z treścią pisma (por. postanowienie NSA z 10 kwietnia 2014 r., II OSK 855/14, wyroki NSA z 10 k z 17 lipca 2013 r., II FSK 2028/12, z 2 września 2010 r., II FSK 636/09). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji.
W tej sytuacji za bezzasadne należało uznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 44 oraz art. 129 § 2 i art. 134 K.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.