Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. P., wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009r. sygn. akt VIII SA/Wa 431/08 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
W uzasadnieniu wyroku podano, że B. P., podaniem z dnia 19 maja 2008r., wystąpiła o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt: Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) postępowania zakończonego ostateczną decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 roku. Skarżąca wskazała, że jako nowy właściciel objętego nakazem częściowej rozbiórki obiektu budowlanego, nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wyżej wskazanym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej.
Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2005r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Końskich z dnia [...] grudnia 2004r. nakazującą S. P. dokonanie rozbiórki samowolnie nadbudowanej części warsztatu zlokalizowanego na terenie posesji w Końskich przy ulicy [...], oznaczonej numerem nr [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie podniósł, że postępowanie w sprawie wznowienia obejmuje dwa etapy. W etapie pierwszym organ bada jedynie kwestię formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Zakres badania obejmuje ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony lub innego uprawnionego do żądania wznowienia, czy zachowano termin do wniesienia żądania i czy wnoszący żądanie wskazał przesłankę wznowienia. Natomiast drugi etap obejmuje merytoryczne badanie zaistnienia okoliczności uzasadniających wzruszenie decyzji oraz braku przesłanek negatywnych. Organ odwoławczy podniósł, że aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2005 roku, rep. Nr [...] S. i M. P. darowali córce B. P. zabudowaną nieruchomość położoną w Końskich przy ulicy Targowej 13, oznaczonej numerem nr [...].
W ocenie organu, skoro B. P. nie miała przymiotu strony w dniu [...] lutego 2005r., tj. w chwili wydania ostatecznej decyzji w sprawie nakazu rozbiórki, jej żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie może uruchomić postępowania wznowieniowego. Organ argumentował, że jeżeli występuje następstwo prawne, obowiązek administracyjny przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego.
Organ odwoławczy zauważył, że ze względu na podstawę żądania wznowienia, zastosowanie w sprawie będzie miał przepis art. 148 § 2 kpa, przewidujący miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, który biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Termin ten, skoro przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło po wydaniu decyzji ostatecznej, winien być liczony od dnia 7 lutego 2005 roku, tj. od dnia, w którym strona zobowiązana (pierwotnie S. P., a obecnie B. P.) dowiedziała się o wskazanym rozstrzygnięciu. W ocenie organu odwoławczego, dla zachowania niniejszego terminu bez znaczenia pozostaje okoliczność zmiany podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji.
Sąd I instancji rozpatrując skargę na powyższą decyzję uznał, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadły z naruszeniem art. 149 § 3 kpa. W uzasadnieniu wyroku wskazano na dwie fazy postępowania w sprawie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Pierwsza faza polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 kpa i czy został zachowany termin do złożenia wniosku, przewidziany w art. 148 kpa. Na tym etapie organ również bada, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe lub podmiotowe wznowienia postępowania, w tym czy wniosek pochodzi od strony postępowania.
Jeśli jednak wniosek o wznowienie postępowania złożony został w terminie oraz oparty jest o przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 kpa, i podmiot składający wniosek uważa, że przysługiwał mu przymiot strony, a został w tym postępowaniu pominięty, to kwestia przymiotu strony winna być weryfikowana w następnej fazie postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji publicznej może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. W przypadku stwierdzenia, że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony – organ winien, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.
Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, iż przesłanka wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie może być przedmiotem badania przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Ponadto, w ocenie Sądu, organ odwoławczy uznając, że skarżąca uchybiła terminowi z art. 148 kpa, nie przeprowadził w tym zakresie pełnych ustaleń, nie wyjaśnił kiedy skarżąca dowiedziała się o decyzji z dnia [...] lutego 2005 roku. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma bowiem dostatecznych podstaw aby uznać, że data doręczenia decyzji ostatecznej S. P. jest datą dowiedzenia się przez skarżącą o tej decyzji, co powoduje iż ustalenia poczynione w tym zakresie należy uznać za dowolne.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, Sąd wskazał organom administracyjnym, iż rozpoznając ponownie sprawę winny poczynić również ustalenia czy został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie, organ winien mieć na uwadze, że legitymację do złożenia podania o wznowienie postępowania ma każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego. Badanie czy skarżąca winna być stroną postępowania w sprawie nakazanie rozbiórki nadbudowy części budynku warsztatowego, zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku, jako przesłanka wznowienia, może być prowadzone dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, na podstawie art. 149 § 1 kpa.
Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został w całości zaskarżony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 148 i art. 149 §3 kpa. Na tej podstawie wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi wniesionej przez B. P. i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
W ocenie skarżącego, dla zachowania miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego (art. 148 §2 kpa) bez znaczenia pozostaje okoliczność zmiany podmiotu (następstwo prawne) zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lutego 2005r. znak: [...], albowiem jeżeli następuje następstwo prawne (czyli sprawa dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego), obowiązek administracyjny przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego zobowiązanego.
Tym samym, skoro przeniesienie prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w Końskich przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] nastąpiło po wydaniu decyzji przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lutego 2005 r., to termin określony w art. 148 § 2 kpa winien biec od dnia 7 lutego 2005 r., to jest od dnia, w którym strona zobowiązana do wykonania decyzji (to jest S. P.) dowiedziała się o wskazanym rozstrzygnięciu. Bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, w jakim terminie o tej decyzji dowiedziała się B. P..
Wskazać ponadto należy, że przedmiotowy wyrok pozostaje w sprzeczności z utrwaloną linią orzeczniczą sadów administracyjnych, dotyczącą możliwości wznowienia postępowania zakończonego decyzją, co do której sąd administracyjny oddalił skargę. Oddalenie skargi (w tym przypadku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach) spowodowało ograniczenie dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Skarżący, powołując się na orzeczenie NSA z dnia 30.04.1986r. (SA/Wr 137/86, opublik. ONSA 1986/1/29) stwierdził, iż w takim przypadku możliwe jest wszczęcie postępowania, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki do wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8 kpa. Natomiast wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 3, 4, 6 kpa - jako dotyczących czasu wydania decyzji - jest badane przez sąd w toku rozpoznawania skargi.
Skarżący podniósł również, iż weryfikacja twierdzenia osoby wnoszącej podanie o wznowienie postępowania, jakoby przysługuje jej przymiot strony takiego postępowania następuje zawsze w pierwszej fazie takiego postępowania, to jest przed wydaniem przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania. Stanowisko odmienne oznaczałoby naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej, a ponadto mogłoby stanowić podstawę do skutecznego opóźniania egzekwowania nakazów wynikających z tych decyzji. Zdaniem skarżącego, gdyby intencją ustawodawcy było to, aby weryfikacja twierdzenia posiadania przymiotu strony przez osobę składającą wniosek o wznowienie postępowania następowała dopiero w drugiej fazie postępowania, to wówczas każdej osobie przysługiwałoby prawo skutecznego wznowienia każdego postępowania administracyjnego, zaś ustawodawca nie zawierałby wymogu określonego w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i potwierdzonego w art. 149 § 3 kpa wskazującego, iż jedynie uprawnionym podmiotem do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest strona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Mając na uwadze fakt, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.
Autor skargi kasacyjnej oparł swoje zarzuty na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 ppsa; uznał, że Sąd I instancji naruszył prawo procesowe – art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. c/ w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych jej podstawami (art. 183 § 1 w związku z art. 174 pkt 2 ppsa), należało zatem odnieść się do podniesionego w niej zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 148 i art. 149 §3 kpa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut jest zasadny. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 357). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego.
Sąd, uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305).
W niniejszej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na brak wszechstronnego wyjaśnienia kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nadto, Sąd I instancji stwierdził, że organ winien mieć na uwadze, iż legitymację do złożenia podania o wznowienie postępowania ma każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego. Badanie czy skarżąca winna być stroną postępowania w sprawie nakazania rozbiórki nadbudowy części budynku warsztatowego, zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku, jako przesłanka wznowienia, może być weryfikowane dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, na podstawie art. 149 § 1 kpa.
Z powyższymi twierdzeniami nie sposób się zgodzić. Odmowa wznowienia postępowania możliwa jest w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem ustawowego terminu z art. 148 § 1 i 2 kpa. W myśl art. 149 § 2 kpa, postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminów z art. 148 kpa. Na tym etapie organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony. Co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 kpa decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie NSA. M. in. wyraża je teza sformułowana w wyroku NSA z dnia 7 stycznia 2009r.; sygn. akt II OSK 1747/07 (LEX nr 48488): "Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania." Natomiast kwestie wątpliwe i sporne muszą być przedmiotem badania organu administracji w postępowaniu po wznowieniu postępowania.
We wniosku o wznowienie postępowania B. P. wskazała, iż uzyskała tytuł prawny do nieruchomości objętej zakresem postępowania administracyjnego w kwietniu 2005r. Powyższe potwierdza znajdujący się w aktach sprawy akt notarialny z dnia 23 kwietnia 2005 roku, rep. Nr [...], w którym S. i M. P. darowali córce B. P. zabudowaną nieruchomość położoną w Końskich przy ulicy [...], oznaczonej numerem nr [...]. We wniosku o wznowieniu podniesiono też, iż decyzja o rozbiórce została wydana w grudniu 2004 r., a utrzymująca ją decyzja w lutym 2005 r.
W świetle okoliczności podniesionych we wniosku o wznowienie postępowania oczywistym jest więc, że B. P. nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005r. znak [...] w sprawie nakazu rozbiórki nadbudowy obiektu budowlanego. Status strony B. P. uzyskała po zakończeniu postępowania administracyjnego, jako następca prawny S. P., obejmując nieruchomość w drodze darowizny (art. 30 § 4 kpa). Powyższe tezy znajdują potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjny. I tak np. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 07 października 2010 r.; sygn, IV SA/Po 315/09) stwierdzono, iż: "(...) stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy byli m. in. właściciele nieruchomości sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać. Przy czym zauważyć należy, iż chodzi tu o podmioty, którym przysługiwało prawo własności do tych nieruchomości w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.
Nabycie nieruchomości po ostatecznym zakończeniu postępowania nie ma wpływu na ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do brania udziału w postępowaniu, a tym samym do złożenia wniosku o wznowienie postępowania." Tak więc w kwestii, kiedy organ ma badać przymiot strony, NSA podziela pogląd organu.
W związku z poglądem, iż w niniejszej sprawie oczywistym było, iż B. P., jako podmiot nie będący stroną w toku postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki adresowanego do S. P., nie spełniała ustawowej przesłanki do wznowienia postępowania (art. 145 § pkt 4 kpa), kwestią nieistotną jest badanie spełnienia przesłanki wskazanej w art. 148 kpa. Zatem przyznać trzeba rację Sądowi I instancji, iż w tym zakresie organy nie przeprowadziły ustaleń, ale nie miało to wpływu na wynik sprawy.
Sąd nie zgadza się natomiast z zarzutem skargi kasacyjnej, że wyrok Sądu I instancji pozostaje w sprzeczności z linią orzecznictwa sądowoadminstracyjnego, dotyczącą możliwości wznowienia postępowania zakończonego decyzją, co do której kontrolę przeprowadził sąd administracyjny, stwierdzając jej prawidłowość. Według organu – prawomocny wyrok ogranicza dopuszczalność wznowienia postępowania. Pogląd składu orzekającego jest odmienny. Przede wszystkim, przesłanki wznowienia postępowania mogą ujawnić się po wydaniu wyroku. Nadto, sąd administracyjny z urzędu bada, czy nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2, ppsa), a zaistnienie przesłanki do wznowienia postępowania tylko, gdy wystąpi z takim wnioskiem podmiot, który uznaje, iż bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu. Teza taka sformułowana została m. in. w wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2009 r.; II OSK 51/08 (niepubl., ale omówiony w J.P.
Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 339). W tym miejscu warto wskazać, iż w świetle uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 07 grudnia 2009 r. (IOPS 6/09, publ. ONSAiWSA 2010/2/18) dopuszczalne jest nawet – w pewnych okolicznościach - wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji po jej zbadaniu przez sąd administracyjny.
Podsumowując, ponieważ skarga kasacyjna, mimo częściowo nietrafnej argumentacji, ma usprawiedliwione podstawy, NSA orzekł - na podstawie art. 185 § 1 ppsa - o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Sąd ten, ponownie rozpoznając sprawę, powinien uwzględnić poglądy prawne przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 190 zd. 1 ppsa).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.