Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Po 865/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie określenia sposobu konsultacji projektów aktów prawa miejscowego; w punkcie I. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w punkcie II. określił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane, w punkcie III. zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność § 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie określenia sposobu konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz. 873ze zm.) projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji – ze względu na istotne naruszenia prawa.
Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego zapis § 3 przedmiotowej uchwały, w którym przewidziano, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o działalności pożytku publicznego i w sposób istotny narusza prawo. Organ nadzoru wyjaśnił, że zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych uregulowany jest w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95), a art. 13 tej ustawy zawiera enumeratywny katalog aktów normatywnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dokonując zaś interpretacji pojęcia "akty prawa miejscowego" należy w szczególności mieć na uwadze przepisy Konstytucji i uwzględnić uwagi doktryny i orzecznictwa. Wskazując na powyższe, uwzględniając przepis art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP Wojewoda stwierdził, że przyjęta przez Radę Miejską w W. uchwała nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, a nosi raczej cechy aktu kierownictwa wewnętrznego. W tej sytuacji, w ocenie organu nadzoru, zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności § 3 uchwały, która podjęta została z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina W. zarzuciła naruszenie § 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908), art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych przez przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w W. nie podlega ogłaszaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, gdyż nie stanowi prawa miejscowego. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia Wojewody i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że eliminacja § 3 uchwały powoduje, że akt ten nie zawiera przepisu o terminie jej wejścia w życie i nie może on "zaistnieć". Zgodnie zaś z zasadami techniki prawodawczej akt normatywny wymaga zapisu o jego wejściu w życie, brak jest bowiem podstaw ku temu, by domniemywać, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. W ocenie skarżącej Gminy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, jest bowiem aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, który podjęto na podstawie wyraźnej ustawowej delegacji (art. 5 ust. 5 ustawy o organizacjach pożytku publicznego), jej adresatem jest określony rodzajowo zbiór podmiotów zewnętrznych wobec gminy i jej niepodporządkowanych, uchwała ta odnosi się do sfery uprawnień tych podmiotów i uchwała ma zastosowanie nie jednorazowe, lecz w każdym przypadku wystąpienia określonych przesłanek. Skarżąca powołała również analogiczny przepis art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w ust. 2 stanowi, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Takie zaś uchwały są przez organy nadzoru traktowane jako prawo miejscowe.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że unieważnienie § 3 przedmiotowej uchwały nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, a jedynie obliguje organ stanowiący gminy do ponownego uregulowania tej kwestii. Wojewoda ponownie podkreślił, że przedmiotowej uchwały nie można uznać za akt prawa miejscowego, żaden bowiem z przepisów tej uchwały nie zawiera norm kierowanych do podmiotów zewnętrznych. W § 1 uchwały określono przedmiot konsultacji, w § 2 podmioty, z którymi mogą być one prowadzone, w § 3 zagadnienie ogłoszenia konsultacji, w § 4 obowiązek sporządzenia protokołu, w § 5 podany został termin wyrażenia opinii, a w § 6 sposób przekazywania i rozpatrywania uwag i opinii przez Urząd Miasta i Gminy W. Podmioty uczestniczące w konsultacji nie są więc adresatami żadnej normy zamieszczonej w przepisach przedmiotowej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za zasadną wskazując, iż błędnym jest stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wyjaśniając w pierwszej kolejności pojęcie aktu prawa miejscowego Sąd, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W ocenie Sądu uregulowania uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2010 r. mają charakter abstrakcyjny, generalny, o czym świadczy §2, §3, §5, §6 pkt 3, §7 Regulaminu. Uchwała ta zawiera normy określające podmioty, z którymi winno dokonywać się konsultacji przy pomocy nazwy rodzajowej (organizacje pozarządowe i podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego). Uchwała zatem nie określa sytuacji konkretnego adresata, ale wszystkich, którzy spełniają określone kryteria. Stanowi o formie konsultacji, trybie jej przeprowadzenia, wskazuje na uprawnienia uczestników do składania opinii i uwag. Wskazane postanowienia uchwały określają zarówno sytuację podmiotów, z którymi winno się dokonywać konsultacji, jak i tryb postępowania organu. To z postanowień uchwały organizacje pozarządowe i podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego dowiadują się, że konsultacje odbywać będą się poprzez publikacje projektu w Biuletynie Informacji Publicznej, iż w zależności od potrzeb mogą być wykorzystane także inne wymienione w uchwale formy publikacji.
Akt ten określa organ uprawniony do ogłoszenia o przeprowadzeniu konsultacji, a także informację co do sposobu w jaki ogłoszenie to będzie podane do wiadomości wraz z aktem podlegającym zaopiniowaniu. Z jego postanowień organizacje pozarządowe i podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego dowiadują się o sposobie i terminie ujawnienia wyników konsultacji, które zamieszczane są w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy w W., a także o tym, iż na ważność konsultacji nie ma wpływu liczba podmiotów biorących udział w konsultacjach.
W ocenie Sądu I instancji kontrolowana uchwała odpowiada w swej treści postanowieniom art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego. Nie sposób przyjąć, by podjęta zgodnie z tym przepisem uchwała, regulując szczegółowy sposób konsultacji z określonymi podmiotami, nie odnosiła się także i do tych podmiotów.
Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uznał, iż sporna uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2010 r. mając charakter aktu prawa miejscowego podlegała obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego zgodnie z art. 4 ust.1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym Rada prawidłowo w § 3 uchwały zawarła zapis, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji. Wojewoda zatem orzekając o nieważności powołanej uchwały dopuścił się naruszenia art. 91 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego, a także art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...).
Mając powyższe na względzie Sąd I instancji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Orzeczenie o wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia oparto na przepisie art. 152 ww. ustawy, na podstawie zaś art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok ten w całości podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, w szczególności zaś przepisu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
W uzasadnieniu przedstawionych zarzutów wskazano, że stanowiący podstawę uchwały Rady Miejskiej w W. art. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie zawiera dyspozycji publikacji przyjętej przez radę gminy uchwały, podobnie zresztą jak art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. W ocenie Wojewody nie ma podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa uchwała "jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze organu, który go ustanowił". W Regulaminie sposobu konsultacji z organizacjami pozarządowymi nie zamieszczono bowiem żadnych norm obowiązujących adresatów zewnętrznych.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina W., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podniesione w niniejszej sprawie zarzuty zmierzają do wykazania, iż uchwała organu stanowiącego gminy podjęta na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie wymaga dla swej ważności opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co wynika z przepisów Konstytucji – art. 87 ust. 2 i art. 94 oraz przepisu art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. W pierwszej kolejności wskazać należy, że jak wynika z treści art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] września 2010 r., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowy sposób konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji.
Przepis ten zatem zawiera upoważnienie ustawowe dla organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego do wydawania przepisów wykonawczych w formie uchwały. Wskazać przy tym należy, że – wbrew wywodom skargi kasacyjnej - nieokreślenie przez ustawodawcę w powołanym przepisie art. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie charakteru uchwały rady gminy nie wyklucza traktowania jej jako aktu prawa miejscowego. Za podstawę do ustalenia charakteru takiej uchwały należy wtedy przyjąć, poza art. 94 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, także art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – w myśl których aktem prawa miejscowego rady gminy jest akt wydany na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia, obowiązujący w obszarze działania rady gminy, tj. w granicach danej gminy. O zakwalifikowaniu danej uchwały do aktów prawa miejscowego, decydującym będzie również fakt, że regulacja ta będzie obowiązywała na terenie jednostki samorządu terytorialnego kształtując w sposób bezpośredni prawa i obowiązki pewnej kategorii potencjalnych adresatów.
Kryterium powyższemu odpowiada zakwestionowana przez Wojewodę Wielkopolskiego uchwała Rady Miejskiej w W. dotycząca sposobu konsultacji z organizacjami pozarządowymi i pomiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Zawiera ona normy o generalnym i abstrakcyjnym charakterze obejmując swoimi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale, a więc wszystkich organizacji pozarządowych i podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy, działających na rzecz mieszkańców Miasta Gminy W. Oznacza to, iż uchwała Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. spełnia konstytucyjne i ustawowe warunki do traktowania jej jako aktu prawa miejscowego.
Tak określony prawny charakter uchwały oznacza, że warunkiem jej obowiązywania było opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego.
W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 pow. ustawy.