Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 marca 2008 r., sygnatura akt II SA/Kr 246/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę AF na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę po wznowieniu postępowania. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania AF od decyzji Starosty Limanowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. o odmowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. o pozwoleniu na budowę oświetlenia drogowego ulicy [...] w L na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że Starosta Limanowski postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę oświetlenia drogowego ww. ulicy. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. uznając, że działka stanowiąca współwłasność AF znajduje się poza obszarem oddziaływania projektowanego obiektu, a więc nie jest on stroną postępowania w sprawie, w której nastąpiło wznowienie. Z decyzją tą nie zgodził się AF stwierdzając, że inwestycja realizowana jest niezgodnie z projektem, a działka stanowiąca jego współwłasność bezpośrednio sąsiaduje z działką objętą inwestycją, wobec czego posiada przymiot strony w sprawie.
Rozpoznając odwołanie, Wojewoda Małopolski ocenił, że organ l instancji prawidłowo zakwalifikował żądanie AF jako wniosek o wznowienie postępowania i zasadnie wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Organ wskazał, że krąg stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę należy ustalić w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym. Z uwagi na fakt, iż lokalizacja planowanej inwestycji odnosi się do przeciwległej części pasa drogowego (oświetlenie drogowe zaprojektowano po drugiej stronie jezdni), to działka nr ew. [...] położona w obr. ew. [...] w L (stanowiąca współwłasność AF) znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Żaden z obowiązujących przepisów odrębnych (związanych z przedmiotową inwestycją) nie wprowadza takich ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, które obejmowałyby swym zasięgiem tą działkę.
Dlatego też organ uznał, że AF nie jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę oświetlenia drogowego ul. [...] w L i to uzasadniło rozstrzygnięcie Starosty o odmowie uchylenia decyzji podjętej w tej sprawie.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie AF, zarzucając ponownie, że nie brał udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę oświetlenia, a jako właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji powinien być stroną takiego postępowania. Na skutek inwestycji jego działka jest oświetlona, co podważa ustalenie, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje tej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 marca 2008 r. oddalił skargę AF, uznając, że jest ona bezzasadna.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji kluczowym zagadnieniem w sprawie jest kwesta, czy skarżącemu przysługiwałby status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę oświetlenia ulicy. Definicja pojęcia strony została ujęta w przepisie art. 28 k.p.a. Jednakże w zastosowanie tego przepisu zostało ograniczone. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określa, kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do unormowania zawartego w art. 28 k.p.a. i dlatego tylko on ma zastosowanie w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Stronami w tym postępowaniu są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Z kolei przepis art. 3 Prawa budowlanego zawierający słowniczek ustawowy w pkt 20 wyjaśnia, że przez pojęcie obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wyprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Analiza oddziaływania przedmiotowej projektowanej inwestycji, dokonana prawidłowo przez organy orzekające w sprawie, nie wykazała, aby miała ona jakikolwiek wpływ na nieruchomość skarżącego, ograniczając go w sposobie jej zagospodarowania. Nieruchomość skarżącego znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, tym samym skarżący nie posiadł przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, co w konsekwencji musiało skutkować rozstrzygnięciem przewidzianym art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. odmową uchylenia decyzji dotychczasowej wobec braku podstaw do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył AF zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię względnie niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- - art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1, art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię oraz uznanie za zgodną z prawem decyzji organu, w której stwierdzono, że skarżący nie jest osobą, której interesu prawnego dotyczy postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, a tym samym nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę;
- - art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 zd. drugie w zw. z art. 151 § 1 ustawy k.p.a. w związku z art. 3 § i i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1, art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz uznanie za zgodną z prawem decyzji o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę po wznowieniu postępowania, mimo że skarżącemu przysługiwał status strony postępowania uprawnionej do żądania jego wznowienia;
- - art. 1 § 1 i § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1, art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż w toku postępowania dowodowego dokonano wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, oceniając prawidłowo obszar oddziaływania inwestycji oraz uznano, że przedmiotowa inwestycja nie ma wpływu na nieruchomość skarżącego i nie ogranicza sposobu zagospodarowania tej nieruchomości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi skarżącego.
W uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się z wykładnią art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane dokonaną przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, uznaną za właściwą w orzeczeniu Sądu. Światło emitowane przez zainstalowane lampy oświetla niemal całą powierzchnię nieruchomości będącej własnością skarżącego. Powyższe zmienia sposób korzystania z działki przez skarżącego i ogranicza sposób zagospodarowania nieruchomości, co powinno prowadzić do stwierdzenia, że nieruchomość skarżącego jest położona na obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a tym samym, że skarżący posiada przymiot strony postępowania, co prowadziłoby do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
W ocenie skarżącego przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest przepisem szczególnym, którego zastosowanie wyłącza zastosowanie art. 28 k.p.a., a jedynie przepisem o charakterze precyzującym treść normy wyrażonej w art. 28 k.p.a., mającym zastosowanie łącznie ze wspomnianym przepisem. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, postępowanie administracyjne "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu w tym znaczeniu, że w jego wyniku wydaje się decyzję rozstrzygającą o prawach i obowiązkach tego podmiotu lub też rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Jak wskazano w niniejszej sprawie, fakt oświetlenia działki skarżącego w sposób istotny wpływa na sposób korzystania przez niego z nieruchomości będącej jego własnością.
Tym samym niewątpliwie postępowanie administracyjne w sprawie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę dotyczyło interesu prawnego skarżącego, co prowadzi do uznania, iż skarżącemu przysługiwał w tym postępowaniu status strony.
Wskazane wyżej naruszenia skutkowały naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 zdanie drugie w zw. z art. 151 k.p.a. poprzez odmowę przyznania skarżącemu statusu strony uprawnionej do wnioskowania o wznowienia postępowania, a w konsekwencji odmowę uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego przez Sąd.
Skarżący podniósł, że organ nie poczynił żadnych szczegółowych ustaleń w przedmiocie rzeczywistego oddziaływania inwestycji na nieruchomość będącą własnością skarżącego. Nierozważona została okoliczność, że zainstalowane lampy oświetlają nie tylko drogę, ale również działkę skarżącego. Powyższe uniemożliwia prowadzenie na działce określonych rodzajów działalności, wpływa na możliwość wznoszenia na niej określonych instalacji I istotnie zmienia dotychczasowe zagospodarowanie działki.
Okoliczności wskazane przez skarżącego mają znaczenie dla oceny, czy w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a. skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji na pełną merytoryczną ocenę zgodności z prawem decyzji wydanych przez organ administracji. Powyższe uchybienie wpłynęło zatem istotnie na treść zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Podstawowy zarzut skargi sprowadza się do zakwestionowania dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i jego relacji do art. 28 k.p.a. w postępowaniu o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także oceny pojęcia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w odniesieniu do przymiotu strony w postępowaniu budowlanym.
Pojęcie strony jest związane z kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 919/04 uznał, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. W wyroku wyjaśniono ponadto, że może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź "(...) żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków (...)".
Przy analizie legitymacji strony można jednak wskazać na charakter procesowy i materialny tego zagadnienia. O charakterze procesowym legitymacji można mówić, gdy jakiś podmiot zwróci się do organu w zakresie jego kompetencji administracyjnych i żąda rozstrzygnięcia sprawy. W toku sprawy podmiot taki musi wykazać się również legitymacją wynikającą z przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 1996, s. 185 i nast.).
Procesowy charakter legitymacji skarżącego uwzględniony został przez organy administracji przez uwzględnienie jego żądania wznowienia postępowania. W tym przypadku podstawą uznania legitymacji procesowej wnioskodawcy był art. 28 k.p.a., czemu wyraz dał organ wznawiając postępowanie.
Ocena materialnej treści żądania wymagała natomiast ustalenia, który przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego dawał skarżącemu legitymację do udziału w postępowaniu budowlanym, będącym przedmiotem ocen w postępowaniu wznowionym, przez konkretyzację jego uprawnień lub obowiązków wynikających z udzielonego pozwolenia na budowę oświetlenia drogowego. W tym przypadku kluczowe staje się zagadnienie według jakiego wzorca prawnego ma dojść do oceny przepisów prawa materialnego w relacji do interesu skarżącego. Zarówno organy, jak i Sąd Wojewódzki stanęły na stanowisku, podzielanym przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także obecnie orzekający skład tego Sądu, że w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę wzorcem takim jest dyspozycja art. 28 ust. 2 w powiązaniu z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przepisy te na gruncie Prawa budowlanego stanowią normatywną podstawę do oceny interesu prawnego podmiotów uczestniczących w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
Nie chodzi tu jednak o wskazanie ewentualnych naruszeń interesów faktycznych, lecz o wskazanie normy prawa materialnego wynikającej z dyspozycji wymienionego wyżej przepisu, które mogą wpływać na ograniczenie wykorzystania własnej nieruchomości na cele inwestycyjne. Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wykazał tak rozumianego ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości, prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki ocenił, że będące przedmiotem kontroli sądowej decyzje administracyjne nie naruszyły prawa. W tym względzie nie ma zatem usprawiedliwienia dla zarzutu polegającego na wadliwej interpretacji w postępowaniu sądowym omawianych przepisów. W takim razie nie mogły zostać również uwzględnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej stanowiące procesowe konsekwencje nieuwzględnionego zarzutu błędnej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.