Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1335/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1227/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę [...] w [...] (Wspólnota) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r., (nr [...]), ustalił na wniosek J. B. (inwestor) warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i handlowymi na parterze wraz z parkingiem i drogami wewnętrznymi na działce nr [...] obr. [...][...] oraz wjazdem z istniejącej drogi wewnętrznej na działkach nr [...] i [...] obr. [...][...] przy ul. [...] w K.".

W motywach tej decyzji organ l instancji streścił przebieg postępowania w sprawie, w szczególności wskazano, że została ona wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po uprzednim uchyleniu przez SKO w [...] pierwotnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Uwzględniając zalecenia Kolegium uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, Upzp), a projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę uprawnioną, ustosunkowano się także do uwag i zastrzeżeń wniesionych przez strony.

W wyroku przytoczono dalej, że od powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...] odwołanie złożyli [...] Sp. z o.o. (dawniej [...] Sp. z o.o.) z/s w [...] oraz Wspólnota.

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że SKO w [...] powołaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp, § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588, rozp. MI z 2003) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, K.p.a.): - w pkt 1 uchyliło decyzję organu I instancji w części, o której mowa w załączniku nr 1, pkt II, pkt 2, lit. a, "Warunki w zakresie ochrony środowiska", pod względem ochrony zieleni, punktor piąty od słów "W przypadku nieuniknionej kolizji z istniejącą zielenią...", orzekając w tym zakresie w następujący sposób: "Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 z późn. zm. - Uop), nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew których obwód pnia na wysokości 130 cm nie przekracza:

1. a) 100 cm - w przypadku topoli, wierzb, kasztanowca zwyczajnego, klonu jesionolistnego, klonu srebrzystego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego,
2. b) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew; (art. 83f ust. 1 pkt 3 lit. a i b);
3. - nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie krzewu lub krzewów rosnących w skupisku o powierzchni do 25 m² (art. 83f ust. 1 pkt 1);
4. - nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie krzewów rosnących na terenach pokrytych roślinnością pełniącą funkcje ozdobne, urządzoną pod względem rozmieszczenia i doboru gatunków posadzonych roślin, z wyłączeniem krzewów w pasie drogowym drogi publicznej, na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz na terenach zieleni (art. 83f ust. 1 pkt 2);
5. - nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele nie związane z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 83f ust. 1 pkt 3a);
6. - nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów owocowych, które nie rosną na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków lub na terenach zieleni (art. 83f ust.1 pkt 5).

W pozostałych przypadkach o możliwości usunięcia lub przesadzenia kolidujących z planowaną inwestycją drzew i krzewów, w tym drzew wymagających ochrony w procesie inwestycyjnym (przeznaczonych do zachowania i zabezpieczenia), ostatecznie rozstrzyga zezwolenie, o którym mowa w art. 83 w zw. z art. 83a ust. 1 Uop";

1. - w pkt 2 uchyliło decyzję organu I instancji w części, o której mowa w załączniku nr 1, pkt II "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy", pkt 6, Inne [wymagania] punktor trzeci, orzekając w tym zakresie w następujący sposób:

"Projekt budowlany należy wykonać zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zapewniając równocześnie ochronę interesów osób trzecich, w szczególności z uwzględnieniem wymogów dotyczących konieczności utrzymania strefy ochronnej wynikającej z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1843 – rozp. MG z 2005)";

1. - w pkt 3 uchyliło decyzję organu I instancji w części, o której mowa w załączniku nr 1, pkt II, pkt 1, lit. b w zakresie, w jakim określa udział powierzchni biologicznie czynnej i w tym zakresie orzeka w przedmiotowej sprawie w ten sposób, że:

"Udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu powierzchni działki inwestowanej ustala się na poziomie min. 25 %";

1. - w pozostałym zakresie utrzymano decyzję organu I instancji w mocy.

Kolegium uznało, że sposób wyznaczenia parametru wysokości dla nowego budynku jest złożony, ale czytelny oraz zgodny z prawem. Ponadto w przedmiotowej sprawie ustalono, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), przez istniejący zjazd z drogi wewnętrznej zlokalizowanej na terenie działek [...],[...] obr. [...][...]. Następnie przechodząc do powodów uchylenia w części decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że w związku ze zmianą przepisów Uop w kwestii zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów, zaszła konieczność skorygowania ustaleń w zakresie ochrony zieleni przez uwzględnienie aktualnego stanu prawnego.

Skargę na powyższą decyzję SKO w [...] wniosła Wspólnota Mieszkaniowa, zarzucając naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji polegające na:

1. - braku dogłębnego uzasadnienia w zakresie zaakceptowania przez organ sposobu przygotowania analizy urbanistyczno-architektonicznej przez "analizatora", tj. w szczególności podczas wyznaczania obszaru analizy, co ma szczególne znaczenie dla dalszych obliczeń powierzchni zabudowy, wysokości czy też szerokości elewacji;
2. - braku wyczerpującego odniesienia się organu do przygotowanej analizy pod kątem możliwości stosowania odstępstw od wyznaczonych wartości w kontekście określania powierzchni zabudowy, wysokości, jak i szerokości elewacji w sytuacji, gdy przesłanki do ich zastosowania nie zachodzą;
3. - braku dogłębnego uzasadnienia w zakresie ustalenia parametrów szerokości elewacji frontowej mimo wyłączenia z wyliczeń działki o numerze [...], co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w ustaleniach poczynionych przez organ;
4. - nieprecyzyjnym ustaleniu wysokości elewacji frontowej poprzez wskazanie dwóch wartości tego parametru, tj. na poziomie do attyki 25 m oraz 22,5 m bez dalszego doprecyzowania sposobu, w jaki ma przebiegać dopuszczony uskok w wysokość elewacji frontowej;
5. - ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na wysokości do 25 m podczas, gdy średnia wysokość do attyki w obszarze analizowanym wynosi 12,5 m co w sposób rażący podwyższa średnią wysokość elewacji frontowych na analizowanym obszarze;
6. - braku odniesienia się co do wymagań dotyczących ilości miejsc postojowych, zamiast tego posługiwanie się zbyt ogólnikowymi stwierdzeniami w tym zakresie, które w żaden sposób nie nakładają na inwestora obowiązku zapewnień odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, jak również zapewnienia ich w obrębie działki planowanej inwestycji;
7. - poczynieniu zbyt ogólnikowych, a wręcz lakonicznych ustaleń w zakresie ochrony zieleni, przy posiadaniu przez organ wiedzy, że działka na której planowana jest inwestycja jest jedynym terenem zielonym w okolicy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisk i wniósł o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji – częściowo usługowej i mieszkaniowej występującej w obszarze analizowanym. Zostały spełnione także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 Upzp. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma dostęp do drogi publicznej, nie wymaga też zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W ocenie sądu pierwszej instancji parametry planowanej zabudowy zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie sporządzonej w sprawie analizy oraz uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonemu w całości orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuca:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – Ppsa) - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 3 § 1 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działania organu i brak zastosowania środka określonego w Ppsa, mimo że organ wydający decyzję w II instancji nie podjął wszelkich spoczywających na nim obowiązków zmierzających do pełnego wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy, art. 3 § 1 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działania organu i brak zastosowania środka określonego w Ppsa, mimo że Kolegium naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, tj. nie poczyniło samodzielnych ustaleń stanu faktycznego i jego oceny, a oparło się jedynie na ustaleniach organu I instancji, art. 3 § 1 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa w zw. z art. 77 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie przez organ II instancji uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, co znalazło swoje negatywne przełożenie na ustalenie i ocenę stanu faktycznego sprawy, a tym samym wpłynęło negatywnie na prawa i obowiązki skarżącej, art. 3 § 1 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i art. 151 Ppsa. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działania organu i brak zastosowania środka określonego w Ppsa, mimo że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie jest prawidłowe, tj. nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, a także poprzez brak należytego odniesienia się do szczegółowych parametrów projektowanej inwestycji oraz jej charakterystyki, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działania organu i brak zastosowania środka określonego w Ppsa, pomimo że organ II instancji nie uchylił decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r., pomimo że decyzja ta była wadliwa i zasługiwała na uchylenie w całości, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa, poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działania organu i niezasadne oddalenie skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję SKO w [...], pomimo że skarga była w całości zasadna i zasługiwała na uwzględnienie,

1. 7. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa, poprzez przyjęcie stanowiska organów administracyjnych w uzasadnieniach decyzji organu I i II instancji za wiarygodne i wyczerpujące, podczas gdy organy nie rozpoznały w sposób pełny i wyczerpujący wszelkich okoliczności faktycznych sprawy, a także poprzez powierzchowne odniesienie się do najistotniejszych okoliczności sprawy, w szczególności co do warunków technicznych i środowiskowych planowanej inwestycji sąsiadującej z działką skarżącej, bez dokonania ich dogłębnej analizy, art. 141 § 4 Ppsa poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, tj. niezamieszczenie w wyroku należytej analizy okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a jedynie ogólnikowe oparcie się przez sąd pierwszej instancji na stanowisku organu I i II instancji, a także poprzez oparcie się na ogólnych i nieostrych przesłankach uzasadniających uwzględnienie stanowiska organów administracyjnych;
2. II. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 Upzp, a to poprzez uznanie, że planowana inwestycja spełnia wymogi ustawy, podczas gdy planowane wymiary budynku oraz jego umiejscowienie pozostają w sprzeczności z regulacjami Upzp, art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, poprzez uznanie, że na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy wymiary i umiejscowienie projektowanego budynku, który zamierza wybudować inwestor nadmiernie ingerują w stosunki lokalne i okoliczną zabudowę, § 124 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 124 ust. 2 pkt 3 rozp. MG z 2005, poprzez pośrednie uznanie, że projektowana inwestycja na działce nr [...] pozostaje w zgodzie z "zapisami" tego rozporządzenia, podczas gdy trudno jest na obecnym etapie postępowania przewidzieć, czy nie dojdzie do naruszenia przez inwestora "zapisów" rozporządzenia Ministra Gospodarki,

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

1. 3) zrzeka się rozprawy w ramach rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej, lub ewentualnie:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do jej istoty, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wspólnota podnosi, że organ II instancji nie uzupełnił materiału dowodowego w sprawie, w sposób dowolny ocenił istniejący już materiał dowodowy, a ponadto nie odniósł się w należyty sposób do twierdzeń skarżącej podniesionych w odwołaniu. Powoduje to, że na gruncie przedmiotowej sprawy doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, co rzutowało bezpośrednio na prawidłowość rozstrzygnięcia SKO w [...].

Dalej wskazuje, że sąd wojewódzki przychylił się do ustaleń organów co do nieprecyzyjnych parametrów inwestycji (np. szerokość elewacji, wysokość budynku) nie wskazując szczegółowo dlaczego takie stanowisko jest prawidłowe, a twierdzenia skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. Co więcej, zdaniem Wspólnoty sąd pierwszej instancji odnosząc się do kwestii związanych z istniejącą już zabudową i ładem przestrzennym i związanych z nimi parametrami używał nieostrych i ogólnikowych pojęć pozostawiając szeroki zakres dopuszczalnej interpretacji okoliczności sprawy.

Skarżąca kasacyjnie wskazuje również na fakt, że działka, na której mają zostać przeprowadzone prace budowlane była objęta wcześniej decyzją, na mocy której na jej terenie miały powstać miejsca parkingowe dla mieszkańców budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika K. K., działającego przez fachowego pełnomocnika (adwokata) wniesiono o odrzucenie skargi kasacyjnej, względnie o jej oddalenie.

Zdaniem tejże strony, wniesienie skargi kasacyjnej było niedopuszczalne, gdyż skarżąca kasacyjnie nie ma mieć zdolności procesowej (art. 58 § 1 pkt 5 Ppsa), nie posiada bowiem zarządu. W treści tego pisma podważano skuteczność powołania zarządu Wspólnoty w 2010 r. W dalszej części odpowiedzi na skargę kasacyjną wywodzi się o jej bezskuteczności pod względem merytorycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 Ppsa. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając na uwadze, że skarżąca kasacyjnie w oparciu o art. 182 § 2 Ppsa zrzekła się rozprawy a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, niniejszą skargę kasacyjną Sąd rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym.

A. Wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej nie został uwzględniony, z akt sądowych wynika (k. 38-48), że na zebraniu Wspólnoty w dniu 26 października 2010 r. podjęto uchwałę o wyborze zarządu Wspólnoty, przy czym nieobecni właściciele zajęli stanowisko w drodze indywidualnego zbierania głosów. Z odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wynika natomiast, aby K. K. zaskarżył w trybie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r., poz. 716) uchwałę Nr 12/2010 właścicieli budynku przy ul. [...] w [...], przy czym zauważyć należy, iż w tej kwestii właściwy byłby sąd powszechny.

B. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu zarzutu naruszenia cyt. przepisu stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", skarżąca kasacyjnie Wspólnota nie uzasadniła w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044).

Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem Wspólnota stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w istocie zarzuca sądowi wojewódzkiemu lakoniczne – w jej przekonaniu – uzasadnienie oznaczonych kwestii czy też oparcie się na ogólnych i nieostrych przesłankach uzasadniających uwzględnienie stanowiska organów pod względem merytorycznym.

Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez zaskarżony organ przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli, okoliczność, że skarżąca kasacyjnie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności powyżej wskazanego zarzutu. Sama Wspólnota przyznaje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przytoczenie stanu faktycznego sprawy, stanowisk stron, ale wyraża subiektywne przekonanie niedosytu, gdy idzie o merytoryczne powody oddalenia skargi. To jednakowoż nie oznacza skuteczności zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 1 Ppsa.

C. Chybiony jest zarzut naruszenia przepisów art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa. Pierwszy z tych przepisów określa, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce tylko wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że wyrok został ogłoszony, pomimo że np. rozprawa nie została zamknięta albo oddalono skargę mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 Ppsa, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nie posiadających odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 Ppsa.

Przepis ten, nakazujący sądowi wydać wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, jest adresowany do sądu administracyjnego i jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tym samym mógłby on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego aktu administracyjnego prowadziła do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może jednak służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., II OSK 209/16, LEX nr 2404444). Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby sąd wojewódzki wyszedł poza ten materiał, czego jednak – jak wynika to z treści petitum zarzutów naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, oraz z jego uzasadnienia – skarżąca kasacyjnie nie dowodzi, albo wyrokował nie zamknąwszy uprzednio rozprawy.

Żaden z tych przypadków nie wystąpił. Wspólnota podnosząc zarzut naruszenia powyższego przepisu w istocie dezawuuje stanowisko sądu a quo, opierające się w swych wywodach na ustaleniach orzekających w sprawie organów, podnosząc zagadnienie powierzchni biologicznie czynnej czy brak uwzględnienia sąsiedztwa stacji paliw. Nie wskazano jednak, w jaki sposób okoliczności te miałyby wpływ na wynik sprawy, gdy idzie o kwestię powierzchni biologicznie czynnej to w zaskarżonej decyzji ustalenie tego warunku zostało określone odmiennie (na poziomie wyższym niż w decyzji organu I instancji), a ponadto zagadnienie to zostało poddane analizie w decyzji SKO w [...].

Podobnie za chybiony przyjdzie uznać zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa, z którego wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy. W tym znaczeniu przedmiot postępowania przed sądem administracyjnym wyznaczony jest zakresem stosunku administracyjnego, tj. jego elementami podmiotowymi oraz przedmiotowymi: podstawą faktyczną i prawną. Wykluczyć należy możliwość kontrolowania przez sąd administracyjny innego niż zaskarżone do tego sądu rozstrzygnięcie, jeżeli tak opisana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa nie zachodzi. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., II GSK 458/16 LEX nr 2199132). Wynikające z art. 134 § 1 Ppsa niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Normę art. 134 Ppsa można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Należy też wyjaśnić, że kwestionowanie wyniku sądowej kontroli odnośnie ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r., II GSK 1236/15, LEX nr 2199000). W kontrolowanej sprawie sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 Ppsa, albowiem rozpoznał właściwą sprawę w jej granicach, odnosząc się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Nie narusza zaskarżony wyrok wskazanego przepisu, przy zarzucie Wspólnoty, jakoby sąd wojewódzki powierzchownie miał się odnosić do najistotniejszych okoliczności sprawy, a w szczególności do warunków technicznych i środowiskowych planowanej inwestycji.

D. Zarzuty kasacyjne ujęte w petitum skargi kasacyjnej w pkt 1-6 podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku, skoro opierają się na wspólnym elemencie, sprowadzając się do wywodzenia o uchybieniu przepisów art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa poprzez brak właściwej kontroli zaskarżonej decyzji w powiązaniu z oznaczonymi przepisami K.p.a., a to: art. 7, art. 15, art. 77 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 140, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a także wywodzenia o uchybieniu przepisów art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi, która miała być uzasadniona.

Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa mają charakter ogólny i tzw. wynikowy, tzn. odpowiednio – sąd oddala skargę w całości lub w części w razie jej nieuwzględnienia, albo – uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, gdy zaistnieją w sprawie administracyjnej określonej natury uchybienia przepisom postępowania. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa nie mogą przy tym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym, które określają odpowiednio oznaczone przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy), względnie – kiedy sąd uznając skargę za nieuzasadnioną – oddala ją odpowiednio w całości lub w części.

Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybić miał zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa sformułowany w skardze kasacyjnej, będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Podobny wniosek należy wywieść w aspekcie zarzutu naruszenia art. 3 § 1 Ppsa, z którego wynika, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". WSA w Krakowie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, jako elementu działalności administracji publicznej, a dochodząc do wniosku, że skarga nie była zasadna – oddalił ją na podstawie art. 151 Ppsa, zatem zastosował środek przewidziany w ustawie.

E. Nie jest trafne stanowisko skarżącej kasacyjnie Wspólnoty, jakoby sąd wojewódzki wadliwie oddalił skargę nie dostrzegając tych wszystkich naruszeń wyłuszczonych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a., których dopuścić się miało SKO w [...].

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 7 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącej, przy czym zapewne chodzi tej stronie o przesłuchanie członków zarządu Wspólnoty, skoro taki jest sposób jej reprezentacji na zewnątrz. W samej skardze kasacyjnej nie wskazano okoliczności, które w tym przesłuchaniu miałyby zostać ujawnione i być istotne dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w II instancji, jeśli dowód ten miałby się ograniczać do stanowiska Wspólnoty to byłby zbędny, skoro stanowisko to zostało wyrażone we wniesionym odwołaniu. Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisu art. 136 § 1 K.p.a. to tak określony przepis nie mógł być stosowany przez SKO w [...]. Przepis o takim oznaczeniu został określony na mocy art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, nowela z 2017), gdzie dotychczasową treść art. 136 Kodeksu oznaczono jako § 1, dodając w art. 136 także § 2-4 w brzmieniu: "§ 2. Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję; § 3. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy; § 4. Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione". Rzecz jednak w tym, że z mocy art. 16 noweli z 2017 do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem nakazano co do reguły stosować przepisy K.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisu art. 136 § 1 K.p.a. został sformułowany formalnie wadliwie, skoro przepisu tego nie mogło stosować SKO w [...], zatem jest nieskuteczny.

Podobnie formalnie nieskuteczny jest zarzut naruszenia przez Kolegium art. 77 K.p.a. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do artykułu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Art. 77 K.p.a. dzieli się na cztery paragrafy, skarga kasacyjna nie precyzuje, o który zatem przepis chodzi, związanie podstawami kasacyjnymi uniemożliwia domyślanie się intencji autora skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej trafnie ocenił WSA w Krakowie, że zaskarżona decyzja została poprawnie uzasadniona, a jej uzasadnienie zawiera zarówno uzasadnienie pod względem faktycznym, jak i prawnym. Z treści skargi kasacyjnej wynika natomiast, że zarzuty kasacyjne w tym względzie mają charakter subiektywny i sprowadzają się w części do polemiki z ustaleniami analizy urbanistyczno-architektonicznej, która stanowiła podstawę do merytorycznych ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji chybione są zarzuty naruszenia przez Kolegium przepisów art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Gdy idzie o ten drugi z przepisów, pełnomocnik Wspólnoty zarzuca, że Kolegium go nie zastosowało, nie uchylając decyzji organu I instancji nawet w części. Jest to zarzut oczywiście chybiony, wszak zarówno z zaskarżonego wyroku, jak i decyzji organu II instancji jasno wynika, że SKO w [...] zastosowało cyt. przepis uchylając decyzję Prezydenta Miasta [...] w oznaczonej części i w tej części orzekając o istocie sprawy. Rozpoznając wniesione odwołania i korzystając z kompetencji, jakie daje Kodeks w postępowaniu odwoławczym SKO w [...] uchyliło decyzję organu I instancji w oznaczonej części i w tym zakresie orzekło odmiennie co do istoty sprawy, w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]. Takie działanie Kolegium nie naruszało przepisu art. 15 K.p.a. i wynikającej z niej zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

F. Nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to w pierwszej kolejności art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, zauważyć przy tym wypadnie, że autor skargi kasacyjnej, wbrew wymogom określonym w art. 174 pkt 1 Ppsa nie wskazał o jaką postać naruszenia prawa materialnego chodzi – czy o błędną wykładnię, czy o niewłaściwe zastosowanie. Sposób uzasadniania tego zarzutu zdaje się wskazywać, że intencją Wspólnoty jest wywodzenie o niewłaściwym zastosowaniu w/w przepisu prawa materialnego. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp wynika, że jednym z warunków ustalenia warunków zabudowy jest to, aby istniała przynajmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sąd wojewódzki przywołując jurydyczny sposób rozumienia konstrukcji powyższego przepisu, określanego mianem "dobrego sąsiedztwa" za trafne uznał ziszczenie się powyższego wymogu, skoro działkami sąsiednimi w stosunku do działki inwestycyjnej, zabudowanymi w sposób pozwalający przyjąć twierdzenie o możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, są działki nr [...],[...] i [...] w obr. [...]. Tych ustaleń co do reguły skarżąca kasacyjnie nie neguje, przyznając fakt zabudowy działek sąsiednich, kwestionuje jednak zastosowanie oznaczonych wartości w sposób nie uwzględniający "koniecznego wyśrodkowania", nadto nie uwzględniający okoliczności, iż działka inwestycyjna miała zostać przeznaczona na potrzeby parkingowe mieszkańców budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Te okoliczności nie mają jednak znaczenia dla skuteczności zarzutu odnośnie nieprawidłowego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, godzi się zauważyć, że szczegółowe kwestie dotyczące ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy;

1. 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
2. 3) szerokości elewacji frontowej;
3. 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
4. 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), normuje rozp. MI z 2003. Zarzutów naruszenia przepisów tego aktu normatywnego w petitum skargi kasacyjnej nie sformułowano.

G. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp w zw. z § 124 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 3 rozp. MG z 2005. Autor skargi kasacyjnej nie określił w tym zakresie formy naruszenia prawa materialnego (vide: uwagi w pkt E), z motywów środka zaskarżenia wnioskować należy, iż chodzi o zarzut niewłaściwego zastosowania w/w przepisów.

Zasadnie wskazuje się w skardze kasacyjnej, że jednym z wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, aby była ona zgodna z "przepisami odrębnymi" (art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp). Wspólnota wskazuje przy tym na przepisy § 124 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 3 rozp. MG z 2005 normujące ustalenie wymaganych odległości zbiornika gazu od m. in. budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Dostrzec jednak należy, że reformując decyzję o warunkach zabudowy SKO w [...] wyraźnie wskazało w swej decyzji na konieczność uwzględnienia przy wykonaniu projektu budowlanego zachowania strefy ochronnej wynikającej z przepisów rozp. MG z 2005. Sama Wspólnota zarzutu naruszenia powyższych przepisów rozp. MG z 2005 zdaje się nie prezentować w tonie kategorycznym, ale przypuszczającym, wyrażając wątpliwości co spełnienia przez inwestora powyższego wymogu. O ile projekt budowlany nie będzie spełniał warunku ustalonego w decyzji SKO w [...], zasadna będzie odmowa wydania pozwolenia na budowę.

H. Wszystkie powyższe okoliczności dowodzą, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, przeto podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.