Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Prokuratora Rejonowego w Kaliszu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 3 marca 2005 r. o umorzeniu postępowania wszczętego na skutek sprzeciwu w/w Prokuratora z dnia 3 stycznia 2005 r. od ostatecznej decyzji Kolegium z dnia [...] września 2002 r., stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Kalisza z dnia [...] października 2001 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem i gabinetem lekarskim przy ul. [...] nr [...] w Kaliszu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu objętą skargą decyzją z dnia [...] marca 2005 r. umorzyło postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu Prokuratora, ponieważ o ważności decyzji z dnia [...] września 2002 r. zostało już wcześniej rozstrzygnięte ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2004 r.
Uzasadniając wydane w tej sprawie postanowienie Wojewódzki Sąd administracyjny stwierdził, że skarga wniesiona przez Prokuratora Rejonowego w Kaliszu jest niedopuszczalna, jako wniesiona bez wyczerpania środka zaskarżenia. Wprawdzie, zgodnie z przepisem art. 127 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże nie oznacza to pozbawienia strony środka odwoławczego, bowiem w przepisie § 3 art. 127 k.p.a. ustawodawca przewidział dla strony niezadowolonej z decyzji możliwość zwrócenia się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prokurator Rejonowy w Kaliszu wnosząc sprzeciw zainicjował postępowanie zakończone zaskarżoną do Sądu decyzją Kolegium, a zatem działał w tym postępowaniu na prawach strony (art. 184 § 1 w związku z art. 188 k.p.a.). Z tego względu prawidłowo został przez organ orzekający pouczony w decyzji o możliwości wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Niewyczerpanie przez Prokuratora - przed wniesieniem skargi - środka zaskarżenia przysługującego w postępowaniu administracyjnym, w którym prokurator występował na prawach strony, czyni skargę niedopuszczalną.
W związku z powyższym skarga, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. uległa odrzuceniu.
W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Prokurator Rejonowy w Kaliszu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść orzeczenia i wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135 i art. 52 § 1 p.p.s.a. Naruszenie to polegało na tym, że pomimo zawarcia przez Prokuratora w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego także wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2002 r. nr [...] tą część skargi Prokuratora tenże Sąd pominął i nie rozpatrywał jej w ogóle, a co za tym idzie nie rozstrzygnął w granicach sprawy zawartej w skardze Prokuratora Rejonowego w Kaliszu, a ponadto na tym, że oddalił skargę prokuratora o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r. tylko dlatego, że Prokurator jako strona nie wyczerpał toku instancji, gdy tymczasem przywołany wyżej pogląd WSA stoi wprost w kolizji z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a., który wyraźnie wyłącza dla prokuratora konieczność wyczerpania środków zaskarżenia.
Stawiając powyższy zarzut na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Prokurator Rejonowy w Kaliszu wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozstrzygając o zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy przede wszystkim stwierdzić, iż zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, gdyż rozpoznaje sprawę tylko w tych granicach. Związanie to oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może – z zastrzeżeniem § 2 tego art. – z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej wad zaskarżonego orzeczenia lub postępowania przed sądem I instancji i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. W badanej sprawie prokurator nie kwestionował dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ustaleń faktycznych, gdyż sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych i przepisy proceduralne, których te zarzuty dotyczą nie dają podstaw dla takiego wniosku.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Ani przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206, ze zm.), ani inne akty prawne, w tym p.p.s.a., nie przewidują dla prokuratora szczególnych uprawnień w zakresie zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji kończącej postępowanie administracyjnej, w którym prokurator brał udział. Jeżeli przysługują mu w tym zakresie prawa i obowiązki strony, to ciąży również na nim obowiązek wyczerpania przed wniesieniem skargi trybu odwoławczego (wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Obowiązek ten nie powstaje tylko wówczas, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu i na tym polega uprzywilejowana pozycja prokuratora jako strażnika praworządności. Powyższy pogląd został potwierdzony uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 6/05 (ONSAiWSA 2006/3/68), podjętą w składzie 7 sędziów, w której stwierdzono, iż zarówno na gruncie obowiązującej uprzednio ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak i w świetle p.p.s.a., prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, dotyczy obowiązek wyczerpania środków odwoławczych.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie w kwestii stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] września 2002 r. zostało wszczęte na skutek wniesionego przez Prokuratora Rejonowego w Kaliszu sprzeciwu od decyzji SKO w Kaliszu z dnia [...] października 2002 r.
Sprzeciw jest nadzwyczajnym środkiem prawnym przysługującym tylko prokuratorowi. Nie ulega wątpliwości, że podmiot korzystający z przysługującego mu środka prawnego, automatycznie staje się uczestnikiem postępowania wywołanego wniesieniem tego środka zaskarżenia. Prokurator wnosi sprzeciw, ponieważ żąda wzruszenia zaskarżonej decyzji, nie zaś dlatego, że chce dopiero rozważyć zasadność i celowość zgłoszenia swojego udziału w postępowaniu. W tak wszczętym postępowaniu prokurator ma prawa strony (art. 188 k.p.a.), lecz jednocześnie ma on obowiązek wyczerpania przewidzianych prawem środków zaskarżenia, co jest formalnym wymogiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 52 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 i 3 k.p.a.).
Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 52 § 1 p.p.s.a. Również zarzut naruszenia art. 134 § 1 i 135 nie znajduje uzasadnienia.
Przepisy te w ogóle nie miały zastosowania w prowadzonym przez Sąd I instancji postępowaniu bowiem Sąd ten nie rozpoznawał merytorycznie skargi Prokuratora, lecz odrzucił ją z przyczyny formalnej, tj. niedopuszczalności wniesienia swoistego środka zaskarżenia przed wyczerpaniem swoistego środka zaskarżenia z art. 127 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.