Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi M. K. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie (dalej również jako "SKO") z dnia [...] czerwca 2014 r., w przedmiocie uchylenia decyzji o nakazie przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją ostateczną z [...] maja 2011 r. Burmistrz Miasta Koła zobowiązał E. P. – właściciela nieruchomości położonej w K., przy ul. S., do przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej w ulicy S., zgodnie z warunkami techniczno – projektowymi dotyczącymi budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej, wydanymi przez M. Sp. z o.o. w K. (dalej M.).
Postanowieniem z [...] lipca 2013 r. Burmistrz Miasta Koła wznowił z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że pojawiły się nowe okoliczności i dowody (opinia o możliwości przebudowy kanalizacji sanitarnej M. S.), z których wynika, że przyłączenie się do istniejącej sieci kanalizacyjnej w sposób określony w warunkach techniczno – projektowych grozi awarią budynku.
Decyzją z [...] października 2013 r. Burmistrz Miasta Koła uchylił decyzję z [...] maja 2011 r. i umorzył postępowanie w całości.
Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu na konieczność uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego oraz akcentując brak sprecyzowania okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania.
Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz poddał analizie dwie opinie dotyczące technicznych możliwości przebudowy kanalizacji sanitarnej, dokument pochodzący z M. Sp. z o.o. oraz zeznania świadków. Opinie biegłych P. Z. i M. S. zostały ocenione przez organ jako wiarygodne, bowiem pokrywały się wzajemnie i były spójne. W opinii organu, w przedmiotowej sprawie wystąpiły podstawy wznowienia postępowania, to jest wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności potwierdzone opiniami biegłych i zeznaniami świadków, które występowały w chwili wydania decyzji z [...] maja 2011 r., jednak nie były znane organowi administracyjnemu.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. K., podnosząc, że opinia prywatna sporządzona przez biegłych nie może stanowić przesłanki wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.).
Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. K., zarzucając m.in. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 49 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.jedn. Dz.U. 2016 r. poz. 380; dalej k.c.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za zasadną. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.; dalej "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach"), w przypadku stwierdzenia, iż właściciel nieruchomości nie wykonał obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. W przedmiotowej sprawie taka ostateczna decyzja została wydana [...] maja 2011 r. wobec E. P. Sąd I instancji stwierdził, iż żaden przepis prawa nie upoważnia wójta do decyzyjnego określania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci i podkreślił, że przepis art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wskazujący na obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, nie precyzuje w jaki sposób ma to nastąpić. Chodzi tu więc o każdy sposób podłączenia, który nie będzie naruszał przepisów prawa.
W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie błędnie uznało, iż w decyzji z [...] maja 2011 r. Burmistrz Miasta Koła określił jakie warunki techniczne winny zostać spełnione by możliwe było przyłączenie nieruchomości E. P. do sieci kanalizacyjnej. SKO nie dostrzegło, iż takie rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta Koła stanowiłoby przekroczenie ustawowej kompetencji. Zdaniem Sądu, lektura decyzji z [...] maja 2011 r. wskazuje jedynie, iż Burmistrz Miasta Koła określił obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, stwierdzając, że ma to nastąpić na warunkach techniczno – projektowych, do których określenia kompetentny jest M. w K. Jakkolwiek w uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż warunki te zostały już określone, to w przedmiotowym orzeczeniu brak jest jakiegokolwiek stwierdzenia organu, z którego wynikałaby wola Burmistrza Miasta Koła, iżby przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nastąpiło tylko i wyłącznie na tych konkretnych warunkach, które zostały wobec E. P. ustalone.
Zatem z decyzji tej nie wynika zakaz dokonania zmiany tych warunków przez M. w K. i taka zmiana mogła hipotetycznie nastąpić, co pozostawałoby, zdaniem Sądu, bez wpływu na ocenę czy decyzja z [...] maja 2011 r. została prawidłowo wykonana czy też nie.
W ocenie Sądu, w kontekście powyższego możliwość wznowienia postępowania dotyczącego nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej z powodu ujawnienia nowych okoliczności nie może dotyczyć kwestii technicznych wykonania przyłączenia, bowiem nie było to (i nie mogło być) przedmiotem rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta Koła w decyzji z [...] maja 2011 r. Wznowienie postępowania mogłoby hipotetycznie nastąpić gdyby na skutek ujawnienia nowych okoliczności okazało się, że w dacie wydania decyzji z [...] maja 2011 r. brak było przesłanek do nałożenia obowiązku, bo np. nie istniałaby sieć kanalizacyjna, brak było możliwości do jej przyłączenia lub nieruchomość była już przyłączona do sieci kanalizacyjnej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż wydający ją organ nie wykazał istnienia żadnej przesłanki wznowieniowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania:
- a) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych "w zakresie w jakim kontrola sądowa nie dokonana została z naruszeniem przepisów na podstawie, których wydana została zaskarżona decyzja";
- b) art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 – poprzez niewłaściwe zastosowanie w zakresie w jakim Sąd uchylił decyzję SKO w Koninie w związku z naruszeniem przepisów postępowania błędnie uznając, iż nowe okoliczności faktyczne ujawnione w toku postępowania przed Burmistrzem Miasta Koła nie uzasadniały wznowienia postępowania, w tym uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, mimo iż warunkiem wydania decyzji zgodnie z przepisami prawa materialnego jest ocena technicznych i ekonomicznych możliwości wykonania przyłącza kanalizacyjnego do nieruchomości E. P., co Sąd w swoich ustalenia pominął;
- 2) przepisów prawa materialnego:
- - art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zakresie w jakim Sąd błędnie zinterpretował ww. przepis i uznał, że ocena warunków technicznych i ekonomicznych wykonania przyłącza nie jest przesłanką wydania decyzji nakazującej wykonanie przyłącza, podczas gdy wprost z przepisów wynika, że organ ocenia czy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, przy czym określenie termin "sieć kanalizacyjna" obejmuje swoim zakresem również wewnętrzną sieć na nieruchomości konkretnego właściciela ewentualnie odcinek łączący sieć ze studzienką nieruchomości kanalizacyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła M. K., wnosząc o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), zauważyć wypada, że przepis ten jest przepisem ustrojowym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Sąd administracyjny mógłby zatem naruszyć ten przepis, gdyby sprawował wymiar sprawiedliwości w inny sposób niż określony w tym unormowaniu, bądź też gdyby jego naruszenie nastąpiło w powiązaniu z naruszeniem innych przepisów – czy to postępowania, czy też prawa materialnego. W niniejszej sprawie Sąd I instancji sprawował wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, to jest oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, a zatem przy tak sformułowanym zarzucie, jak ma to miejsce w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, Sąd ten nie mógłby naruszyć omawianego przepisu ustawy ustrojowej. Zarzut ten nie jest więc uzasadniony.
Ocena zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 – w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano jakiego aktu, ale jak wynika z opisu zarzutu i jego kontekstu chodzi o kodeks postępowania administracyjnego – ściśle wiąże się z oceną zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie zinterpretował wyżej wymieniony przepis prawa materialnego i wadliwie uznał, że ocena warunków technicznych i ekonomicznych wykonania przyłącza nie jest przesłanką wydania decyzji nakazującej wykonanie przyłącza, podczas gdy wprost z przepisów wynika, że organ ocenia czy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, przy czym określenie termin "sieć kanalizacyjna" obejmuje swoim zakresem również wewnętrzną sieć na nieruchomości konkretnego właściciela ewentualnie odcinek łączący sieć ze studzienką nieruchomości kanalizacyjnej.
Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.
Stosownie do ust. 7 tego artykułu, w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku.
W myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Decyzja Burmistrza Miasta Koła z dnia [...] maja 2011 r., zobowiązująca E. P. do przyłączenia należącej do niej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, została wydana w trybie art. 5 ust. 7 w związku z ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W decyzji tej podano, że obowiązek ten ma być zrealizowany zgodnie z warunkami techniczno – projektowymi dotyczącymi budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej, wydanymi przez M. Sp. z o.o. w K. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie uważa, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnie przyjął, iż przyczyną wznowienia nie mogą być okoliczności dotyczące technicznych uwarunkowań wykonania przyłącza.
Podobna problematyka była już przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Jak trafnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w motywach wyroku z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 70/13, żadna z ustaw, ani o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, nie przewiduje, aby techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych i warunki przyłączania do sieci mogły być określone decyzyjnie przez organ. Art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu i porządku w gminach wskazuje w jakich sytuacjach właściciel nieruchomości ma ustawowy obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Wymienia warunki jakie muszą być spełnione (wybudowana sieć, brak przydomowej oczyszczalni ścieków) dla decyzyjnego jego nałożenia. Właśnie ten i tylko ten obowiązek może być przedmiotem rozstrzygania w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Obowiązek ten właściciel nieruchomości realizuje poprzez złożenie wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci. Złożenie tego wniosku jest równoznaczne ze zrealizowaniem przez właściciela obowiązku wynikającego z przywołanego przepisu lub z wykonaniem decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy (por. Komentarze do art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - Wojciecha Radeckiego w Systemie Informacji Prawnej Lex i B. Dziadkiewicza w Serwisie Prawniczym LexisNexis - Lex Polonica).
W pełni podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, iż Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że w rozpatrywanej sprawie, dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta Koła z dnia [...] maja 2011 r., nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał powyższą decyzję.
Istotą decyzji z dnia [...] maja 2011 r. było bowiem nakazanie wykonania obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Nie są zaś jej istotą konkretne warunki techniczne zrealizowania tego przyłączenia. Wykonanie tej decyzji może zatem nastąpić w sposób odmienny od warunków techniczno – projektowych określonych przez M.. Do takiego zrealizowania przedmiotowej decyzji nie jest konieczne jej wzruszanie w trybie nadzwyczajnym.
Odnosząc się do argumentacji skarżącej kasacyjnie należy zauważyć, że oceniając, czy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, organ ma na uwadze, czy jest ona w ogóle – w każdych warunkach – nieuzasadniona, a nie czy jest nieuzasadniona jedynie w określonych warunkach, chociaż może być dokonana w inny sposób.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.