Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 692/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Jak wynika z akt sprawy M. S. pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, z powodu wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr SKO-4213/81/09, działając na podstawie art. 157 § 1-2, art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] września 2007 r. nr[...] W uzasadnieniu wskazano, że Burmistrz J. już w decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. (wydanej na wniosek L. i K. K.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-gastronomicznego z częścią hotelową oraz infrastrukturą techniczną dla terenu działki nr [...] w J. Decyzja została wydana w oparciu o ustalenia ówcześnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. Decyzja ta wiązała do dnia [...] grudnia 2002 r., co wprost wynika z jej treści. E. R. wnioskiem z dnia [...] lipca 2007 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy na dokończenie rozpoczętej budowy oraz o zmianę przeznaczenia już realizowanego obiektu na cele mieszkalne z częścią usługowo-handlową.
Rozpoznając wniosek Burmistrz J. decyzją z dnia [...] września 2007 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dokończeniu przerwanej budowy wraz ze zmianą przeznaczenia budynku na cele mieszkalne z częścią handlowo-usługową stanowiącą nie więcej niż 30% powierzchni całkowitej budynku wraz z infrastrukturą.
W ocenie organu złożony przez E. R. wniosek dotyczył zmiany przeznaczenia obiektu, którego budowa już się rozpoczęła, dlatego też Burmistrz zasadnie rozpoznał ten wniosek w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przez zmianę zagospodarowania terenu należy rozumieć również przebudowę istniejącego obiektu budowlanego. Oznacza to, że nie można więc podzielić zarzutów, że wydana została decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla obiektu już zrealizowanego.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2009 r. wskazując, że projekt przedmiotowej decyzji Burmistrza J. został opracowany przez uprawnionego urbanistę. Brak zaznaczenia obszaru objętego analizą nie stanowi naruszenia prawa pozwalającego na stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika, że inwestycja nie obejmuje usług gastronomicznych, lecz będzie wykorzystywana na cele mieszkaniowe oraz w 30% na cele usługowo-handlowe. Przedmiotowa inwestycja jest kontynuacją wcześniejszej budowy, nastąpiła zmiana wnioskodawcy: w miejsce L. i K. K., wnioskodawców z roku 2002, wstąpiła w 2007 r. E. R., na miejsce której wstąpił R. S. Pismem z dnia 27 lipca 2009 r. M. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2009 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 692/09, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2009 r.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż słusznie organy administracyjne uznały, że decyzja z dnia [...] lutego 2002 r. (znak: [...]), ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-gastronomicznego z częścią hotelową oraz infrastrukturą techniczną dla terenu działki nr [...] w J., wiązała do dnia 31 grudnia 2002 r., co wprost wynika z jej treści. Kolegium trafnie też powołało się na art. 59 ust 1 u.p.z.p. ponieważ faktycznie w sprawie występuje rodzajowo inna inwestycja i Burmistrz J. słusznie, wydał kwestionowaną decyzję o warunkach zabudowy z 2007 r.
W ocenie Sądu projekt decyzji oraz załącznik nr 2 – analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zostały opracowane i podpisane przez uprawnioną do tego osobę – architekta. Zgodnie z przepisami użyto mapy, która pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz jest sporządzona w stosownej skali (1:500). Wprawdzie zaznaczono na niej linie rozgraniczające inwestycję, ale nie zaznaczono obszaru analizowanego. Ponieważ jednak analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została wykonana, wskazuje to zdaniem Sądu na to, że takie naruszenie nie ma przymiotu rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa poprzez niewykazanie, aby w obszarze analizowanym były usytuowane budynki gastronomiczno-handlowe, a zatem niewskazanie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy Sąd wskazał, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie o funkcji mieszkaniowej. Decyzja z 2007 r. nie obejmuje już usług gastronomicznych, a ustala przeznaczenie inwestycji: cele mieszkalne z częścią usługowo-handlową stanowiącą nie więcej niż 30% powierzchni całkowitej budynku wraz z infrastrukturą.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewiduje wydzielenie lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zatem powoływanie się na brak wykazania kontynuacji funkcji zabudowy i naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, nie może być argumentem wskazującym na rażące naruszenie prawa.
Pismem z dnia 17 grudnia 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 692/09 złożył M. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zawiązku z art. 6-8 k.p.a., art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonych decyzji pomimo tego, że decyzje te nie odpowiadają prawu;
- 2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nie stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] września 2007 r. pomimo tego, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 14 § 1 p.p.s.a. i art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu błędnego stanowiska SKO w K. i uznaniu, że organ te prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy i w konsekwencji dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod normy przepisów k.p.a. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności pod normy określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 4) art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.);
- 5) art. 151 p.p.s.a poprzez błędne oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2009 r., i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 560 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w aspekcie przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., których wystąpienia nie stwierdzono w niniejszym postępowaniu.
Rozpoznając zgłoszone zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela ich zasadności. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy. Za chybiony Sąd kasacyjny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 6-8 k.p.a., 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. i nie uchylenie decyzji zaskarżonych, mimo że nie odpowiadają prawu.
Tak sprecyzowany zarzut dowodzi braku uwzględnienia przez autora skargi kasacyjnej istotnego faktu, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie postępowania nadzwyczajnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] czego domagał się skarżący M. S. złożonym wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r.
Zgłoszone zarzuty w skardze kasacyjnej o naruszeniu przepisów wskazanych w art. 6-8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – potwierdzają, iż skarżący miał na uwadze zasady postępowania zwykłego, w którym Sąd pierwszej instancji dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z przepisami wskazanymi w skardze. Tymczasem w postępowaniu nadzwyczajnym, którym jest postępowanie nieważnościowe, zaskarżony akt podlega kontroli wyłącznie w aspekcie przesłanek taksatywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tylko stwierdzenie takiej przesłanki nieważnościowej, może eliminować z obiegu prawnego akt, który jest dotknięty wadą nieważności. Jedną z nich jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zarzut taki postawił zakwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza J. skarżący M. S. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, które jak wyżej zaznaczono nie uwzględniają faktu jej wydania w postępowaniu nadzwyczajnym, Sąd pierwszej instancji przeprowadził bardzo wnikliwą ocenę decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Burmistrza J. Przede wszystkim Sąd ten zasadnie podniósł, podzielając ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż rażące naruszenie prawa, to takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki nie dające się pogodzić z wymogami praworządności w państwie prawa. Jest to utrwalone stanowisko doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych (porównaj wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r. GAP Nr 13, s. 43).
Z tego też względu przyjmuje się, że nawet oczywisty charakter naruszenia prawa, jest warunkiem koniecznym ale nie wystarczającym do uznania naruszenia prawa za rażące.
Sąd pierwszej instancji po przeprowadzonej ocenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza J., uznał w pełni jej zasadności i zgodność z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko ocenne Sąd ten słusznie podniósł zdaniem sądu kasacyjnego, że jeśli pierwotna decyzja z dnia [...] lutego 2002 r. wydana inwestorom L. i K. małż. K. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji budowy budynku mieszkalno-gastronomicznego z częścią hotelową i infrastrukturą była ważna do 31 grudnia 2002 r., to nie było żadnych przeszkód wydania przez Burmistrza J. w 2007 r. nowej decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu innemu inwestorowi dla zupełnie innej rodzajowo inwestycji, polegającej na budowie obiektu o funkcji mieszkalnej z częścią usługowo-handlową. Przedmiotową decyzję wydano po przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowana terenu.
Nie zaznaczono tylko w załączniku obszaru analizowanego, co narusza przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ten mankament decyzji nie może jednak stanowić oceny rażącego naruszenia prawa.
To stanowisko ocenne Sądu pierwszej instancji należy podzielić zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione zasadności nie podważyły prawidłowego wyroku Sądu pierwszej instancji. Z mocy art. 184 p.p.s.a. Sąd kasacyjny orzekł jak w sentencji – oddalając skargę kasacyjną.