Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 134/21

Uzasadnienie

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 392/20, po rozpoznaniu skargi J. S. (dalej skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w zakresie gruntów rolnych i leśnych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty P. z [...] grudnia 2019 r. nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następujących i okolicznościach faktycznych i prawnych:

1. 1.2. W związku z wnioskiem skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...], obręb[...], gmina [...], Wójt Gminy P. wystąpił do Starosty P. o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

1. 1.3. Starosta P. postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu ww. decyzji. W ocenie Starosty, w odniesieniu do powyższej nieruchomości nie został spełniony warunek zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wskazany w art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.; dalej uogrl) albowiem grunt ten nie jest położony w obszarze zwartej zabudowy.

1. 1.4. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z [...] marca 2020 r. utrzymało w mocy ww. postanowienie Starosty P. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, który uznał, że w odniesieniu do działki nr [...] nie został spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 1 uogrl w postaci zawierania się co najmniej połowy powierzchni każdej zwartej części gruntu w obszarze zwartej zabudowy. W ocenie Kolegium z dołączonej do akt sprawy mapy ewidencyjnej wynika, że odległość między pomiędzy tymi budynkami przekracza 100 metrów, a tym samym nie ma możliwości wyznaczenia linii zwartej zabudowy i na jej podstawie obszaru zwartej zabudowy.

1. 1.5. We wniesionej do Sądu Wojewódzkiego skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 8 oraz art. 124 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej Kpa), jak również naruszenie: art. 4 pkt 29 uogrl polegające na błędnej wykładni tego przepisu i zaakceptowaniu przez Kolegium przeprowadzonych przez Starostę P. pomiarów pomiędzy budynkami niesąsiadującymi ze sobą, co spowodowało przyjęcie przez te organy w sposób całkowicie dowolny, iż w okolicy terenu nie występuje dostateczna ilość budynków spełniających kryteria zwartej zabudowy, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego i prawnego prowadzi do wniosku wręcz odwrotnego; art. 7 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 30 uogrl polegające na zaaprobowaniu zaniechania przez Starostę P. wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy, nieprzeprowadzeniu analizy położenia terenu inwestycji i nieuzasadnionym uznaniu, że warunek określony w tym przepisie pozostaje niespełniony, art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2a uogrl poprzez niedostrzeżenie, iż teren inwestycji stanowi grunt o znikomej wartości produkcyjnej.

1. 1.6. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

1. 1.7. Powołanym na wstępie wyrokiem z 30 września 2020 r. Sąd Wojewódzki powyższą skargę uwzględnił. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organów, że w okolicy działki objętej planowaną inwestycją brak jest dostatecznej liczby budynków spełniających kryteria wskazane w art. 4 pkt 29 uogrl, umożliwiających wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy. Zdaniem Sądu stanowisko to jest wynikiem błędnej wykładni kluczowego w niniejszej sprawie pojęcia "zwartej zabudowy" zdefiniowanej w art. 4 pkt 29 uogr. W myśl tego przepisu przez zwartą zabudowę należy rozumieć zgrupowanie nie mniej niż [...] budynków za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Powyższe oznacza, że o zwartej zabudowie możemy mówić już wówczas, gdy mamy do czynienia ze zgrupowaniem [...] i więcej budynków, innych niż gospodarcze, położonych względem siebie w taki sposób, żeby odległości sąsiadujących ze sobą budynków nie przekraczały 100 m, czyli największa odległość pomiędzy sąsiednimi budynkami powinna wynosić do 100 m. Stanowisko organów w niniejszej sprawie opierało się na błędnym przeświadczeniu, że działka nr [...] nie jest zlokalizowana w zwartej zabudowie. Powyższe stanowiło wynik wadliwego rozumienia definicji pojęcia "zwartej zabudowy", w której przyjęto, że każdy z co najmniej [...] budynków, innych niż gospodarcze, położony powinien być względem wszystkich pozostałych w odległościach nie większych niż 100 m. Mapa ewidencyjna gruntów, stanowiąca załącznik do postanowienia Starosty P. potwierdza wadliwość stanowiska organów. Z mapy tej wynika, że wokół działki inwestycyjnej nr [...], na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] oznaczono [...] budynków, które, jak wynika z wypisu z kartoteki budynków, nie pełnią funkcji wyłącznie gospodarczej i mogą stanowić punkt wyjścia do ustaleń w zakresie zwartej zabudowy. Ponadto, z mapy wynika, że odległości budynków sąsiadujących ze sobą nie przekracza 100 m. Przy czym, według Sądu, przekroczenie normatywnej odległości 100 m pomiędzy budynkami na działkach nr [...] i [...] o 1 m zawiera się w dopuszczalnym marginesie błędu pomiarowego, który nie mógłby wykluczyć uznania istniejącej w niniejszej sprawie konfiguracji zabudowy za zwartą w rozumieniu przepisów uogrl.
2. 2. Kolegium wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego:
3. 1) poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 29 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 uogrl wyrażającą się w nieuprawnionym przyjęciu, iż wystarczające dla objęcia pojęciem "zwartej zabudowy", o jakiej mowa w tym przepisie, jest zgrupowanie [...] budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, z których każdy położony jest względem co najmniej jednego najbliższego budynku sąsiedniego w odległości nie większej niż 100 m, podczas gdy prawidłowa wykładnia normy wywiedzionej z powyższego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że pojęcie zwartej zabudowy obejmuje jedynie taki zespół nie mniej niż [...] budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, które położone są względem siebie w odległościach nie większych niż 100 m, to jest żadnego z tych budynków nie dzieli od każdego z pozostałych odległość większa niż 100 m;
4. 2) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 29 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 uogrl, wyrażające się w przyjęciu, że także budynki oddalone od siebie o 101 m spełniają kryterium odległości zakreślone hipotezą omawianego przepisu i mogą być uznane za tworzące "zwartą zabudowę" z uwagi na konieczność uwzględnienia "dopuszczalnego marginesu błędu pomiarowego", podczas gdy prawidłowe zastosowanie normy wywiedzionej z powyższego przepisu w okolicznościach badanej sprawy prowadzić powinno do stwierdzenia, że odległość miedzy budynkami wynosząca 101 m przekracza granice określone normą i wyklucza uznanie budynku położonego w tej odległości za budynek tworzący wraz z innymi "zwartą zabudowę".

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Gdańsku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. 3. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.
2. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3. 4.1. Skargę kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.
4. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż ze względów technicznych - brak stanowiska strony co do możliwości udziału w rozprawie zdalnej - nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
5. 4.3. Z uwagi na konstrukcję zarzutów dotyczących samego rozumienia pojęcia zwartej zabudowy, a także kwestii stosowania tej definicji w praktyce (odstępstwo od normatywu odległości), w pierwszej kolejności należy ocenić zarzut błędnej wykładni art. 4 pkt 29 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 uogrl. Zdaniem Kolegium w zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto, że wystarczające dla objęcia pojęciem "zwartej zabudowy", o jakiej mowa art. 4 pkt 29 uogrl, jest zgrupowanie [...] budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, z których każdy położony jest względem co najmniej jednego najbliższego budynku sąsiedniego w odległości nie większej niż 100 m. Przedstawiona przez Sąd I instancji wykładnia sformułowania "największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100" jest prawidłowa. Przepis art. 4 pkt 29 uogrl w sposób niezwykle czytelny stanowi, że odległość 100 m ma dotyczyć wyłącznie budynków sąsiadujących ze sobą, czyli położonych obok siebie, a nie relacji pomiędzy wszystkimi budynkami w takim zespole. W żadnym razie nie chodzi o odległości pomiędzy skrajnymi budynkami, a wyłącznie pomiędzy sąsiadującymi budynkami. Taki zespół może być bowiem bardzo rozległy i odległości pomiędzy skrajnymi budynkami mogą być wielokrotnie większe. Zarzut ten jest zatem nieusprawiedliwiony.
6. 4.4. Dla prawidłowej wykładni art. 4 pkt 29 uogrl celowym jest dodatkowo odwołanie się do wykładni autentycznej tego przepisu i wyjaśnienie okoliczności związanych z wprowadzeniem tego przepisu do uorgl - ustawą z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. poz. 1338). Mianowicie wprowadzenie definicji zwartej zabudowy w art. 4 uogrl zostało zaproponowane w opinii Krajowej Rady Izby Architektów do opracowywanego projektu ustawy. Według pierwotnego brzmienia tej propozycji treść przepisu miała być następująca "zwarta zabudowa – rozumie się przez to zgrupowanie nie mniej niż [...] budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość nie przekracza 100 metrów". Jednak w trakcie prac podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia: - poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (druk nr 2968), - poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (druk nr 3139), - przedstawionego przez Prezydenta projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (druk nr 3157) w trakcie posiedzenia w dniu 24 czerwca 2015 r. - doprecyzowano, że chodzi o odległość tylko pomiędzy sąsiednimi budynkami, aby wykluczyć jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne (dokładny zapis wideo obrad podkomisji dostępny na stronie https://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/transmisja.xsp?documentId=C8485683E180E478C1257E6700483FB5&symbol=TRANSMISJA_ARCH&info=T). W tej wersji poprawka została przyjęta przez Komisję Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu tych projektów ustaw na posiedzeniu 2 lipca 2015 r.
7. 4.5. Usprawiedliwiony jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 29 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 uogrl, wyrażające się w przyjęciu, że także budynki oddalone od siebie o 101 m spełniają kryterium odległości zakreślone hipotezą omawianego przepisu i mogą być uznane za tworzące "zwartą zabudowę" z uwagi na konieczność uwzględnienia "dopuszczalnego marginesu błędu pomiarowego". W polskim systemie prawnym nie funkcjonuje pojęcie "marginesu błędu pomiarowego" danych ujętych w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych postanowień § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) średni błąd położenia punktów pomiarowej osnowy sytuacyjnej nie może być większy niż 0,10 m względem najbliższych punktów poziomej osnowy geodezyjnej. Uznanie 1m za margines błędu pomiarowego byłoby zatem niebezpiecznym precedensem dla wszelkich sporów na tle geodezyjnych pomiarów. Należy zatem w pełni zgodzić się z Kolegium, że nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego podjęte przez Sąd I instancji przyjęcie bliżej niesprecyzowanego i w istocie arbitralnego kryterium "dopuszczalnego błędu pomiarowego".
8. 4.6. Definicja zwartej zabudowy jest jednoznaczna i wymaga zachowania maksymalnej odległości 100 m pomiędzy sąsiednimi budynkami. Przekroczenie tego parametru, bez względu na wielkość przekroczenia oznacza, że nie występuje zwarta zabudowa. Przy tym w niniejszej sprawie nie jest rzeczą sporną, że odległość pomiędzy budynkami na działach nr [...] i [...] o 1 m nie spełnia ww. ustawowego wymogu. Powyższa kwestia przesądza o prawidłowości odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na treść art. 7 ust. 2a pkt 1.
9. 4.7. Skoro zatem odmowa uzgodnienia projektu decyzji znajdowała oparcie w art. 4 pkt 29 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 uogrl, to Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa) uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, ponieważ skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 Ppsa.
10. 4.8. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.