Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ w [...]) z [...] kwietnia 2016 r., numer [...]; II. zasądził od GDOŚ na rzecz D. Ch. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
W piśmie z 6 kwietnia 2016 r., znak [...], Wójt Gminy [...] (dalej: Wójt), zwrócił się do RDOŚ w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działkach nr [...], obręb geodezyjny R., gmina S., w granica Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...].
W postanowieniu z 28 kwietnia 2016 r., wydanym na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz.199 ze zm.), RDOŚ w Olsztynie odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji.
W piśmie z 11 maja 2016 r. skarżąca wniosła do GDOŚ zażalenie na postanowienie RDOŚ z 28 kwietnia 2016 r.
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia D. C. (dalej: skarżąca) na postanowienie RDOŚ w [...] z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działkach nr [...], obręb geodezyjny R., gmina S., w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...], utrzymał postanowienie RDOŚ w mocy.
W piśmie z 5 sierpnia 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie GDOŚ z [...] czerwca 2016 r. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z 13 września 2016 r., GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 15 grudnia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2417/16 wskazał, że stanowisko organów jest przedwczesne, albowiem w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono w sposób dostatecznie wyczerpujący okoliczności, czy przedmiotowej inwestycji nie można zrealizować na zasadach odstępstwa od zakazu. Zdaniem Sądu I instancji, orzekające organy ustaliły, że zbiorniki znajdujące się w pobliżu terenu inwestycji (działki nr [...] i nr [...]) nie zostały zrealizowane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co w ocenie organów, stanowiło przeszkodę do zastosowania odstępstwa przewidzianego w § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały. Stanowisko to jest zatem co do zasady błędne i opiera się na niewłaściwej wykładni ww. przepisu. Organy winny w tej sytuacji ponowić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, oceniając czy przedmiotowe zbiorniki spełniają ww. cechy fizyczne, niezależnie od faktu ich legalnego, czy nielegalnego trybu realizacji.
W skardze kasacyjnej GDOŚ (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. U. D. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) Naruszenie prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. [...]. z 2015 r., poz. [...], dalej: uchwała) podczas której Sąd I instancji pominął zwrot normatywny zawarty w tym przepisie "... nie dotyczy przypadku, gdy jedynym zbiornikiem wodnym....", co wyraźnie wskazuje, że odstępstwo od zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały zachodziło tylko i wyłącznie w przypadku, gdy budowa obiektów budowlanych realizowana byłaby w pasie 100 m od linii brzegu nie więcej niż jednego zbiornika wodnego o powierzchni do 0,5 ha, będącego urządzeniem wodnym, tym samym skoro w niniejszej sprawie budynki mieszkalne miałyby być realizowane w pasie 100 m od linii brzegu dwóch zbiorników wodnych to kwestie związane z pozwoleniem wodnoprawnym, które rozważał Sąd I instancji nie mogły mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem już tylko z wyżej wskazanego powodu – jedyny zbiornik – wyjątek od zakazu nie miał zastosowania, a zatem Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
- 2) Naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie orzeczeń organów obu instancji w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy uzgodnieniowej był jasny, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. – projekt decyzji organu głównego przewidywał możliwość budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w pasie 100 m od linii brzegu dwóch zbiorników wodnych, a organy I i II instancji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dlaczego miała ona zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy uzgodnieniowej, co należało uznać za zgodne z zasadami określonymi w art. 8 i 11 k.p.a., tym samym Sąd I instancji powinien był skargę oddalić, stosownie do art. 151 p.p.s.a.,
- b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w ocenie prawnej na zwrot normatywny "...nie dotyczy przypadku, gdy jedynym zbiornikiem wodnym...", określony w § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały oraz poprzez brak wskazania jakie przepisy postępowania naruszyły organy administracji, podczas, gdy projekt decyzji organu głównego przewidywał możliwość budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w pasie 100 m od linii brzegu dwóch zbiorników wodnych, a zatem nie miał zastosowania wyjątek określony w ww. przepisie prawa od zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały i Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ponadto, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów zbiorników wodnych zgodnie z § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały nie dotyczy przypadku, gdy jedynym zbiornikiem wodnym, w stosunku do którego odległość lokalizowanego obiektu budowlanego nie przekracza 100 m, jest urządzenie wodne w rozumieniu ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne o powierzchni do 0,5 ha, wykonane na podstawie pozwolenia wodno prawnego. Według skarżącego kasacyjnie, kluczowe znaczenie w tym przepisie ma zwrot normatywny "...nie dotyczy przypadku, gdy jedynym zbiornikiem wodnym...", co wyraźnie wskazuje, że odstępstwo od zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały zachodziło tylko i wyłącznie w przypadku, gdy budowa obiektów budowlanych realizowana byłaby w pasie 100 m od linii brzegu nie więcej niż jednego (jedynego) zbiornika wodnego o powierzchni do 0,5 ha, będącego urządzeniem wodnym.
Skoro zatem w niniejszej sprawie budynki mieszkalne miałyby być realizowane w pasie 100m od linii brzegu dwóch zbiorników wodnych to kwestie związane z pozwoleniem wodnoprawnym, które rozważał Sąd I instancji nie mogły mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem już tylko z wyżej wskazanego powodu wyjątek od zakazu nie miał zastosowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. C. działając w imieniu własnym wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując i uzasadniając, że w jej ocenie skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie podziela poglądu Sądu I instancji, nie oznacza, że pisemne motywy rozstrzygnięcia uchybiają wymogom uzasadnienia unormowanym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w sposób określony art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo sporządził uzasadnienie wyroku i zawarł w nim wszystkie niezbędne elementy wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., szczegółowo wyjaśniając motywy, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonego wyroku.
Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie jest zasadny. Wyrok Sądu I instancji zawiera ocenę prawną wiążącą w procesie przeprowadzenia wykładni przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrywaniu i rozstrzyganiu sprawy. Za przedmiot związania należy bowiem uznać te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone przez Sąd I instancji w wydanym przez niego orzeczeniu. Z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak również oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z rozważań przedstawionych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu orzeczenia z 15 grudnia 2016 r.
Uzasadniony okazał się zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie orzeczeń organów obu instancji w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy uzgodnieniowej został wyjaśniony zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a.
Zasadnie podniesiono w tym zarzucie kasacyjnym, że stan faktyczny w tej sprawie został prawidłowo ustalony przez organy prowadzące postępowanie uzgodnoeniowe zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] (Dz. Urz. Woj. [...].-[...]. z 2015 r., poz. [...], dalej: uchwała). Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów zbiorników wodnych zgodnie z treścią § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały, nie dotyczy przypadku, gdy jedynym zbiornikiem wodnym, w stosunku do którego odległość lokalizowanego obiektu budowlanego nie przekracza 100 m, jest urządzenie wodne w rozumieniu ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, o powierzchni do 0,5 ha wykonane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest interpretacja zwrotu normatywnego "(...) nie dotyczy przypadku, gdy jedynym zbiornikiem wodnym (...)".
Powyższy zwrot wskazuje bowiem na odstępstwo od zakazu uregulowanego w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały, które występuje wyłącznie w przypadku, gdy budowa obiektów budowlanych realizowana byłaby w pasie 100 m od linii brzegu nie więcej niż jednego (jedynego) zbiornika wodnego o powierzchni do 0,5 ha, będącego urządzeniem wodnym.
Uwzględniając, że w niniejszej sprawie budynki mieszkalne miałyby być realizowane w pasie 100 m od linii brzegu dwóch zbiorników wodny, to zagadnienie związane z pozwoleniem wodnoprawnym, które było przedmiotem zasadniczych rozważań Sądu I instancji nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wskazany wyżej wyjątek dotyczy bowiem jedynie zbiorników wodnych, które zostały zrealizowane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a nie jak wyjaśnił Sąd I instancji zbiorników, które spełniają kryteria uznania za urządzenie wodne. Z mapy stanowiącej załącznik do analizy do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że na działkach nr [...] i nr [...] znajdują się dwa zbiorniki wodne. Uwzględniając stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy organy uzgadniające nie miały podstaw do zastosowania wyjątku od ww. zakazu, bowiem zbiorniki wodne znajdujące się na działkach nr [...] i nr [...], zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nie zostały wykonane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego (§ 5 ust. 5 pkt 1 uchwały).
Ma rację skarżący kasacyjnie, który wskazał że Sąd I instancji dokonując oceny postanowień organów uzgadniających pominął zwrot normatywny "(...) nie dotyczy przypadku, gdy jedynym zbiornikiem wodnym (...)", który został umieszczony w § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały. Uwzględniając treść zasad prewencji i przezorności uregulowanych w art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.) zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 5 ust. 1 pkt 8 uchwały) nie można interpretować rozszerzająco. Taka interpretacja jest sprzeczna z ww. zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska.
Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została w tej sprawie dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie 203 pkt 2 i art. 200 p.p.s.a.