Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. (dalej również jako "Nadleśnictwo B." lub "Nadleśnictwo") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej również jako "SKO" lub "Kolegium") z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie umorzenia, po wznowieniu, postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] października 2012 r., na wniosek B. Sp. z o.o. w S. reprezentowanej przez Przedsiębiorstwo E. w P., organ I instancji określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa biogazowi do 700m³/h oczyszczonego gazu /metanu/ - 1000m³/h gazu Ls" na nieruchomości złożonej z działek gruntu nr [...] i [...], obręb [...] m. B. Wnioskiem z [...] marca 2013 r. Nadleśnictwo B. wystąpiło o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013, poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.). Podniosło, iż Nadleśnictwu B., jako zarządzającemu, w imieniu Skarbu Państwa, nieruchomościami nr [...], które to nieruchomości są położone w sąsiedztwie działek gruntu nr [...] i [...], na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, przysługuje status strony w postępowaniu, bowiem legitymacja procesowa do występowania w charakterze strony przyznawana jest tym podmiotom, które posiadają tytuł prawny do nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania określonym w raporcie.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Burmistrz Białogardu na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie. Następnie zawiesił to postępowanie ze względu na fakt, że Nadleśnictwo złożyło jednocześnie wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, który to wniosek został przekazany do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Koszalinie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 61a k.p.a. uznając, że Nadleśnictwo nie ma statusu strony w tym postępowaniu.
W piśmie z dnia [...] maja 2013 r. Nadleśnictwo uzupełniło wniosek o wznowienie postępowania zarzucając niezgodność decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Białogard, który wprowadził na obszarze objętym planem zakaz składowania odpadów.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] października 2012 r.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Nadleśnictwo B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z [...] lipca 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie. SKO stwierdziło, iż z akt sprawy wynika, że Nadleśnictwo B. wskazało we wniosku o wznowienie postępowania przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazanie tej przesłanki nakłada na organ, w pierwszej kolejności, obowiązek ustalenia z urzędu, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie 1 miesiąca, liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminowi, stanowi rażące naruszenie prawa.
SKO podniosło, że wniosek o wznowienie postępowania, datowany na dzień [...] marca 2013 r., wpłynął do Urzędu Miasta w dniu [...] marca 2013 r., a powzięcie przez Nadleśnictwo wiadomości o zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji nastąpiło w lutym 2013 r. W dniu [...] lutego 2013 r. Nadleśnictwo wystąpiło do Burmistrza B. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i tego samego dnia decyzję tę otrzymało. W ocenie Kolegium, należy zatem domniemywać, że o decyzji Nadleśnictwo dowiedziało się przed [...] lutym 2013 r. Przyjmując jednak [...] lutego 2013 r. za datę dowiedzenia się o decyzji należy przyjąć, że miesięczny termin do złożenia wniosku upływał w dniu [...] marca 2013 r.
Wskazując na powyższe organ odwoławczy uznał, iż w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie terminu, zatem obowiązkiem organu I instancji było wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. W sytuacji, gdy organ nieprawidłowo wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, obowiązkiem organu II instancji jest uchylenie decyzji i umorzenie wznowionego postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Nadleśnictwo B. decyzji tej zarzuciło naruszenie art. 8, art. 15 w zw. z art. 149, art. 110 w zw. z art. 126, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, iż skarga nie jest zasadna. Odnosząc się do jej zarzutów Sąd wskazał, że zgodnie z art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, przy czym termin ten, w przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Sąd stwierdził, iż miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, w niniejszej sprawie rozpoczynający się od dnia dowiedzenia się przez Nadleśnictwo o decyzji, należy liczyć od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia [...] marca 2013 r., przy czym koniec terminu nie przypada na dzień ustawowo wolny od pracy (czwartek). Podanie o wznowienie postępowania zostało datowane na dzień [...] marca 2013 r., co wskazuje, że najwcześniej w tym dniu mogło być nadane operatorowi pocztowemu, czy też bezpośrednio doręczone organowi. Powyższe pozwala, w ocenie Sądu, na jednoznaczne stwierdzenie, iż rację ma organ odwoławczy uznając, że zostało ono złożone z przekroczeniem miesięcznego terminu, wynikającego z art.148 § 2 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji orzekł, że przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważnościową (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Wobec wszczęcia postępowania wznowieniowego organ winien to postępowanie umorzyć. Sąd I instancji przyznał rację SKO, że skoro przyczyną wydania decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe było rażące naruszenie prawa, to uzasadnione było wydanie decyzji "na niekorzyść strony odwołującej się".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Nadleśnictwo B., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.
Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 149 § 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wobec uznania przez Sąd, że zaskarżenie decyzji Burmistrza Białogardu z dnia [...] kwietnia 2014 r. do SKO i rozpoznanie tego odwołania przez SKO spełniło wyrażony w art. 15 k.p.a. wymóg dwuinstancyjności postępowania administracyjnego również w zakresie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania;
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z pominięciem faktu wydania przez Burmistrza Białogardu w dniu [...] kwietnia 2013 r. prawomocnego i wiążącego postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego;
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wobec uznania, że w niniejszej sprawie decyzja Burmistrza Białogardu z dnia [...] kwietnia 2014 r. rażąco naruszała prawo, co dawało możliwość Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu złamać wyrażony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius;
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wobec uznania, że miesięczny termin na złożenie podania o wznowienie postępowania liczony jest nie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a od dnia, w którym taką możliwość posiadała.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia prawa procesowego.
Ustosunkowując się do pierwszego z podniesionych zarzutów, to jest naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. i art. 149 § 4 k.p.a., stwierdzić należy, iż nie jest słuszne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie nie spełniło wyrażonego w art. 15 k.p.a. wymogu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w zakresie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż kwestia ta pojawiła się po raz pierwszy w decyzji organu II instancji. Fakt, iż strona nie zachowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zachodził jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, jednak przez organ ten nie został dostrzeżony. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
Przepis ten dotyczy w szczególności takich właśnie sytuacji, jak zachodząca w tej sprawie. SKO bowiem dostrzegło pominiętą przez organ I instancji okoliczność, która uniemożliwiała merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Z tego względu uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie. Gdyby podzielić stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że czyniąc tak naruszyło art. 15 k.p.a., to w takich sytuacjach organ odwoławczy nie mógłby stosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko musiałby uchylać decyzję organu I instancji, aby organ ten umorzył niezasadnie wszczęte postępowanie administracyjne. Prowadziłoby to do wydłużenia postępowania, jednak w istocie nie miałoby wpływu na ostateczny wynik sprawy. Zarzut ten nie jest więc trafny.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 110 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. "poprzez oddalenie skargi z pominięciem faktu wydania przez Burmistrza Białogardu w dniu [...] kwietnia 2013 r. prawomocnego i wiążącego postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego", to podkreślić trzeba, że postanowienie Burmistrza Białogardu z [...] kwietnia 2013 r. wiązało organ II instancji w tym znaczeniu, że postępowanie wznowieniowe było wszczęte i należało je umorzyć, a nie odmawiać wznowienia. Nie było jednak dla organu odwoławczego wiążące w tym znaczeniu, że organ ten nie mógł przedmiotowego postępowania umorzyć. Powyższy zarzut jest więc chybiony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. "poprzez oddalenie skargi wobec uznania, że w niniejszej sprawie decyzja Burmistrza Białogardu z dnia [...] kwietnia 2014 r. rażąco naruszała prawo, co dawało możliwość Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu złamać wyrażony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius", zauważyć wypada, że decyzja Burmistrza Białogardu z dnia [...] kwietnia 2014 r. też nie uwzględniała stanowiska strony skarżącej kasacyjnie oczekującej wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] października 2012 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji biogazowni. Niemniej jednak – niezależnie od powyższego, nawet przyjmując, że decyzja odmawiająca uchylenia wspomnianej decyzji ostatecznej była korzystniejsza dla strony skarżącej od decyzji umarzającej postępowanie w przedmiotowej sprawie – Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skoro przyczyną wydania decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe było rażące naruszenie prawa, to uzasadnione było wydanie decyzji "na niekorzyść strony odwołującej się". Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia i tego zarzutu.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. "poprzez oddalenie skargi wobec uznania, że miesięczny termin na złożenie podania o wznowienie postępowania liczony jest nie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a od dnia, w którym taką możliwość posiadała", stwierdzić należy, iż jeżeli stronie doręcza się w określonym terminie decyzję (postanowienie), to jest to wystarczające, by termin do wniesienia odwołania (zażalenia) biegł od tej daty, a nie od chwili, kiedy strona zapoznała się z treścią tego aktu. Skoro zatem Nadleśnictwo B. otrzymało decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w dniu [...] lutego 2013 r., to za datę dowiedzenia się o tej decyzji należy przyjąć [...] lutego 2013 r., a nie datę, w której zapoznano się z jej treścią. Bez znaczenie jest, kiedy Nadleśniczy bądź inny pracownik Nadleśnictwa B. zapoznał się z treścią decyzji, gdyż istotne jest – jak słusznie uznał zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji – kiedy decyzja ta wpłynęła do Nadleśnictwa.
Przyjęcie stanowiska strony skarżącej kasacyjnie oznaczałoby, że gdyby dany podmiot zapoznał się z doręczonym mu dokumentem np. po roku od jego wpłynięcia, to dopiero od wtedy biegłyby terminy procesowe, co jest oczywiście wadliwe. Zarzut ten zatem również nie zasługiwał na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.