Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1344/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 940/11 oddalił skargę G. M. i A. M. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (pkt I) i zasądził na rzecz adwokata skarżących zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt II).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej PINB) w dniu [...] stycznia 2004 r. wszczął postępowanie w sprawie samowolnie prowadzonych przez E. J. robót budowlanych polegających na remoncie lokalu mieszkalnego nr [...] na poddaszu użytkowym w budynku mieszkalnym położonym w G. przy ul. [...], działka nr [...], obręb geodezyjny nr [...] m. G. W dniu [...] lutego 2004 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny poddasza powyższego budynku i stwierdzili, że w lokalu tym, stanowiącym własność E. J., prowadzone są roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia organu architektoniczno – budowlanego.

PINB w G. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. znak [...] nakazał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego inwestorowi wykonanie niezbędnych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez przedłożenie stosownych dokumentów, tj. inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej wykonanych robót i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inwestor E. J. w dniu 24 września 2004 r. przedłożyła "Inwentaryzację Architektoniczno – Budowlaną wykonanych robót" sporządzoną przez W. K. i w dniu 20 października 2004 r. złożyła do Sądu Rejonowego w G. wniosek o wydanie orzeczenia zastępującego zgodę pozostałych współwłaścicieli budynku na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu.

W tej sytuacji, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2004 r., zawiesił postępowanie do czasu wydania orzeczenia przez Sąd Rejonowy w G. W dniu 3 lipca 2007 r. inwestor E. J. przedłożyła organowi I instancji dla celów dowodowych opinię z dnia 20 marca 2006 r. sporządzoną przez biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym w S. mgr inż. A. M., w sprawie wykonania robót remontowych w lokalu nr [...], przy ul. [...] w G. Inwestor E. J. w dniu 29 marca 2007 r. złożyła do Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej PINB w G. z dnia [...] czerwca 2004 r., znak [...]. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2007 r., znak [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji. Organ drugiej instancji uznał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie może stanowić podstawy prawnej do nakładania obowiązków polegających na dostarczeniu określonych dokumentów np.: dokumentacji powykonawczej, oceny technicznej czy projektu budowlanego a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez wskazane w tym przepisie określone czynności należy rozumieć konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W związku z powyższym postanowieniem PINB w G. z dnia [...] listopada 2007 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przez E. J. Następnie, PINB w G. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...], na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi E. J. przedłożyć ocenę techniczną przedmiotowego lokalu (na poddaszu) po remoncie, wykonaną przez uprawnioną osobę.

W dniu 21 marca 2008 r. inwestor E. J. przedłożyła ocenę stanu technicznego lokalu nr [...] na poddaszu w budynku mieszkalnym w G. przy ul. [...], pt. "Wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie lokalu mieszkalnego zlokalizowanego na poddaszu w budynku mieszkalnym", autorstwa inż. arch. M. R. i mgr inż. A. D. PINB w G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., na podstawie art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu [...] stycznia 2004 r. w sprawie robót budowlanych polegających na remoncie lokalu mieszkalnego nr [...] na poddaszu w budynku mieszkalnym położonym w G. przy ul. [...], których inwestorem była E. J. Organ ustalił bowiem, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami BHP oraz nie zagrażają zdrowiu i życiu i bezpieczeństwu mienia.

Na skutek odwołania współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w G. D. i J. W. oraz G. i A. M., Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia [...] września 2009 r., [...], uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2009 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na przyjęty tryb postępowania (art. 50 – 51 Prawa budowlanego) oraz fakt, iż kwestionowana samowola budowlana nadal istnieje, brak jest podstaw do umorzenia postępowania.

Po ponownej analizie akt sprawy, PINB w G. stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia i postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., [...], na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązał E. J. do przedłożenia ekspertyzy budowlanej lokalu mieszkalnego nr [...] na poddaszu, sporządzonej przez rzeczoznawcę w specjalności konstrukcyjno – budowlanej.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła E. J. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postępowanie w części dotyczącej terminu i określił termin wykonania czynności do dnia 30 września 2010 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W dniu 24 września 2010 r. E. J. przedłożyła "Ekspertyzę budowlaną lokalu mieszkalnego nr [...], na poddaszu użytkowym, w którym dokonano remontu, położonego w budynku mieszkalnym, przy ul. [...], na terenie działki nr [...], obręb geodezyjny nr [...] miasta G." wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno – budowlanej mgr inż. G. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego – odmówił wydania decyzji nakładającej na inwestora E. J., obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, polegających na remoncie lokalu mieszkalnego nr [...] na poddaszu w budynku mieszkalnym, położonym w G. przy ul. [...].

Organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na remoncie lokalu mieszkalnego i stwierdził na podstawie zebranego materiału dowodowego, że roboty te zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz przepisami techniczno – budowlanymi.

Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania D. W. oraz G. M. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wskazał, że E. J. poza robotami remontowymi w lokalu nr [...], które nie są przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego, wykonała roboty polegające na montażu trzech okien połaciowych i demontażu ścianki ryglowej na pełnej wysokości pomieszczenia, czyli wykonała roboty budowlane mogące dotyczyć części konstrukcyjnych budynku. Wskazał też, że przedłożone przez inwestora opinie opracowane przez inż. arch. M. R. i mgr inż. A. D. były niekompletne, nie odnosiły się do kwestii rozbiórki ścianki ryglowej oraz nie oceniały prawidłowości montażu wszystkich okien.

Dlatego powstałe wątpliwości mogła wyjaśnić ekspertyza sporządzona na podstawie stosownych badań.

W dniu 24 września 2010 r. E. J. przedłożyła ekspertyzę budowlaną sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno – budowlanej mgr inż. G. K. W opinii tej rzeczoznawca stwierdził, że dokonana na poddaszu zmiana w stropie między lokalem [...] i [...] poprawiła jego izolacyjność akustyczną. Montaż wszystkich trzech okien połaciowych dokonano w sposób nie naruszający więźby dachowej – po wycięciu łat, okna wraz z obróbkami blacharskimi ułożone zostały w górnych powierzchniach krokwi i przymocowane do nich wkrętami, zgodnie z rozwiązaniem systemowym okien połaciowych.

Rzeczoznawca odniósł się do przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej i stwierdził, że została wykonana niestarannie, bowiem warstwy stropowe na rys. nr 2 są niezgodne ze stanem faktycznym, wysokość przestrzeni strychowej została zawyżona o ponad 1 m, błędnie usytuowano kominy na elewacji frontowej, w stropie poz. + 2,70 m uwidoczniono w bezsensownym konstrukcyjnie układzie, w konstrukcji nie występuje płatew kalenicowa (płatwie nie istnieją i nie istniały przed remontem).

W kwestii zmiany ogrzewania piecowego na c.o. etażowe z kotłem na paliwo stałe, rzeczoznawca wskazał, że zmiana ta miała korzystny wpływ na odciążenie konstrukcji stropu, z uwagi na rozbiórkę pieca kaflowego. Zdemontowana zaś ścianka była ścianką działową oddzielającą pomieszczenie mieszkalne od przestrzeni strychowej. Rzeczoznawca podkreślił, że "rozbiórka tej ścianki nie spowodowała żadnych negatywnych skutków dla konstrukcji dachu, wręcz przeciwnie, jej rozbiórka spowodowała nieznaczne odciążenie belek stropowych nad parterem".

W ramach kwestionowanej inwestycji dokonano również rozbiórki części innych ścian działowych, co wiązało się z poprawą funkcjonalności mieszkania. Przy tym ściany działowe zamienne wykonano z płyty kartonowo – gipsowej na szkielecie metalowym. Reasumując, rzeczoznawca stwierdził, że wykonane roboty budowlane nie wpływają na konstrukcję budynku w sposób niekorzystny, oraz że zostały one wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną z zastosowaniem materiałów budowlanych dopuszczonych do obrotu.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w przypadku o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 (przypadki inne, niż określone w art. 48 i art. 49 b), właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

W przypadku stwierdzenia w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych nie wymaga wydania którejkolwiek z decyzji, o których mowa w art. 51 tej ustawy, organ prowadzący to postępowanie powinien, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, orzec o odmowie nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy uznał, że analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje na brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem budowlanym. Wszelkie wątpliwości organu odwoławczego w tym zakresie zostały wyjaśnione w ekspertyzie mgr inż. G. K. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy podzielił prezentowane stanowisko, że przedkładane dotychczas przez inwestora opracowania techniczne były nierzetelne i dlatego nakazano przedłożenie ekspertyzy, która należycie odniosłaby się do prawidłowości wykonania kwestionowanych robót budowlanych.

Organ podkreślił, że autor powyższej ekspertyzy ustalił, że więźba dachowa jest konstrukcji krokwiowo – jętkowej, a nie płatwiowo – kleszczowej, jak sugerowano w poprzednim opracowaniu. Tym samym obciążenia z dachu przekazywane są wyłącznie na ściany zewnętrzne budynku, a co się z tym wiąże, strop nad lokalem nr [...] nie pełni w tym zakresie roli odciążającej.

Odnośnie zarzutu powiększenia powierzchni lokalu nr [...] kosztem wspólnego korytarza, organ podniósł, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2010 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 259/09, doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane powinno następować w aspekcie prawa budowlanego a nie prawa cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku właściciel (współwłaściciel) może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz tylko przed sądem powszechnym.

Oznacza to, że prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego (w przeciwieństwie do postępowań z art. 48 i art. 49 b tej ustawy), organy nadzoru budowlanego nie mogą uzależniać sposobu zakończenia sprawy od tego, czy inwestor dysponuje daną nieruchomością na cele budowlane.

Wszelkie spory w tym zakresie należy rozstrzygać przed sądem powszechnym.

Odnosząc się do wniosku o połączenie niniejszego postępowania z postępowaniem w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych, organ wyjaśnił, że nie jest to możliwe z uwagi na inny tryb i inny przedmiot.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreślił, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Sąd wskazał, że kontrola zaskarżonego aktu obejmowała poza zbadaniem prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, rozważenia czy postępowanie podjęte zostało we właściwym trybie oraz czy zaskarżone ostateczne rozstrzygnięcie odpowiada prawu procesowemu i materialnemu.

Wbrew bowiem wynikającemu z treści skargi przekonaniu skarżących, rzeczą organu nadzoru budowlanego nie było objęcie zaistniałego między współwłaścicielami budynku mieszkalnego przy ul. [...] w G. konfliktu w aspekcie wszystkich przepisów kodeksu cywilnego i prawa budowlanego, lecz ustalenie czy i w jakim zakresie doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu ustawy Prawo budowlane oraz podjęcia rozstrzygnięcia w razie stwierdzenia tej samowoli pozostającego w zgodnie z tymi normami prawa budowlanego, które odnoszą się do likwidacji samowoli budowlanej.

W ocenie Sądu, wydana w niniejszej sprawie decyzja ostateczna będąca przedmiotem obecnej kontroli dowodzi, że organ sprostał tak zakreślonym obowiązkom.

Wprawdzie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wymienił konkretnych robót wykonanych w przedmiotowym lokalu których nie zaliczył do objętych co najmniej zgłoszeniem, ale to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy ponieważ roboty budowlane wykonane w samym lokalu mieszkalnym nie ingerujące w elementy konstrukcyjne budynku są zwykłym remontem, nie wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi.

W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obydwu instancji, zgodnie z którym przeprowadzone przez inwestora E. J. roboty budowlane polegające na montażu trzech okien połaciowych i demontażu ścianki ryglowej na pełnej wysokości pomieszczenia w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w G., w myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy Prawa budowlanego, należy zakwalifikować jako remont.

Tym samym wskazane roboty budowlane stanowiły przypadek o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W myśl tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że roboty budowlane, będące przedmiotem rozpatrywanej sprawy, zostały wykonane bez dokonania zgłoszenia. Pozwala to zakwalifikować te wykonane roboty jako przypadek samowoli.

W odniesieniu do zarzutu skargi "że organ nie upomniał się o dokumentację dotyczącą wyburzenia ścian ryglowych, kolankowych, ścian przy lukarnach i przy trzonie kominowym, które zostały opisane w protokole z dnia [...] lutego 2004 r., lecz zostały pominięte w postępowaniu", Sąd wyjaśnił, że w odróżnieniu do robót ścian nośnych, które mogą ingerować w konstrukcję budynku, wyburzenie dotychczasowych ścian działowych i postawienie w ich miejsce nowych ścian, bądź w innym miejscu, nie można traktować jako przebudowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Roboty takie jak wyżej zmieniają jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń, lecz nie zmieniają rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływają na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji itp.

Z treści skargi wynika, że skarżący oczekiwali i oczekują w dalszym ciągu, że wszczęte przez organ postępowanie i zakończone ostateczną decyzją, zakończy się decyzją nakazującą inwestorowi przywrócenie lokalu mieszkalnego do stanu poprzedniego, tj. do stanu przed remontem.

W związku z powyższym Sąd wyjaśnił, że usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega trybowi art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z tym, że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 nie znajduje zastosowania.

Postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego może dotyczyć odmiennych sytuacji faktycznych.

W odniesieniu do robót wykonanych bez wymaganego zgłoszenia (sytuacja z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz ust. 3.

Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy, jeżeli roboty zostały już wykonane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. Prawo budowlane, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, W-wa 2011, s-568-569). W takim przypadku organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych nie będzie miało zastosowania), rozbiórkę obiektu budowlanego lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny.

Jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowanie okaże się, że jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wydanie takiej decyzji winno być zatem poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli.

Usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega trybowi z art. 50 i 51 Prawa budowlanego z tym, że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 nie znajduje zastosowania.

W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 51 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (który to przepis prawa materialnego stanowił podstawę wydania decyzji w rozpatrywanej sprawie), przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stosownie do ust. 7 art. 51 wyżej przytoczony przepis stosuje się również do robót budowlanych już zakończonych z tym, że w takim przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 51 nie poprzedza postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 ust. 1 ustawy).

Sąd wskazał, że obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych, nie odnoszą się natomiast np. do dostarczenia dokumentów lub uzupełnienia materiału dowodowego.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi też podstawę do wydania orzeczenia o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w sytuacji, w której samowolnie wykonane roboty budowlane nie będące budową (o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1), w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych czynności czy robót, ponieważ zostały zrealizowane w sposób zgodny ze sztuką budowlaną. (vide wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 1012/09).

Taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, bowiem organy ustaliły w oparciu o ekspertyzę budowlaną autorstwa rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno – budowlanej mgr inż. G. K., że wykonane przez E. J. roboty budowlane polegające na montażu trzech okien połaciowych nie naruszyły więźby dachowej, a więc elementu konstrukcyjnego dachu, a zdemontowana ścianka ryglowa była ścianką działową oddzielającą pomieszczenie mieszkalne od przestrzeni strychowej. Rozbiórka tej ścianki nie spowodowała żadnych negatywnych skutków dla konstrukcji budynku, wręcz przeciwnie, jej rozbiórka spowodowała nieznaczne odciążenie belek stropowych nad parterem. Odnośnie rozbiórki części ścian działowych murowanych rzeczoznawca stwierdził, że ściany zmiennie wykonano z płyt kartonowo – gipsowych. Prace powyższe nie wpłynęły niekorzystnie na konstrukcję budynku i zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną.

Ekspertyza wykonana przez rzeczoznawcę w specjalności konstrukcyjno – budowlanej mgr inż. G. K. w przeciwieństwie do poprzednio wykonanych ekspertyz przez rzeczoznawcę A. M. oraz M. R. i A. D., odniosła się kompleksowo do wszystkich kwestii istotnych w sprawie. Dlatego wbrew wywodom skargi nie zachodziła podstawa faktyczna ani prawna do powoływania innego rzeczoznawcy.

W ocenie Sądu, tak ustalony stan faktyczny dawał podstawę do wydania decyzji o odstąpieniu nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wyżej opisanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bowiem nie zachodziła taka potrzeba, gdyż roboty te wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną. Tak więc, zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Zdaniem Sądu, również nie narusza prawa objęcie przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego tych robót budowlanych w ramach remontu lokalu nr [...], które mogły dotyczyć lub dotyczyły przede wszystkim elementów konstrukcyjnych budynku.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wnosić, że w przekonaniu organu kwestia ta była oczywista, co jednak nie zwalniało organu od jej wyjaśnienia stronom postępowania, zwłaszcza z uwagi na treść odwołań od decyzji organu I instancji.

Brak tego precyzyjnego wyjaśnienia skutkowało, jak wynika to z uzasadnienia skargi, nie zrozumieniem przez stronę skarżącą zakresu toczącego się przedmiotowego postępowania. Dlatego rzeczą Sądu w zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji było zbadanie czy i ewentualnie jaki wpływ na wynik postępowania miały niedomogi uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd decyzji tylko wówczas gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Analiza uzasadnienia organu odwoławczego, aczkolwiek obszernego, to jednak w rozważanej kwestii lakonicznego, w istocie rzeczy, w świetle zebranych dowodów, pozwala bowiem na uznanie rozstrzygnięcia za zgodne z prawem.

Zdaniem Sądu, w pełni zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że w postępowaniu naprawczym opartym o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor nie ma obowiązku wykazywania dysponowania nieruchomością na cele budowlane (vide uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, ONSAiWSA 2011/2/22). Wszelkie zaś spory podnoszone skargą dotyczące kwestii udziału we współwłasności należą do właściwości sądów powszechnych.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako nieuzasadnioną oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli G. M. i A. M., zaskarżając wyrok w punkcie I, zarzucając:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że roboty budowlane wykonane w lokalu mieszkalnym nr [...] na poddaszu użytkowym w budynku mieszkalnym położonym w G. przy ul. [...], działka nr [...], obręb geodezyjny nr [...], nie stanowiły przebudowy lokalu, podczas gdy zakres tych robót, a przede wszystkim ich efekt wskazuje, że doszło właśnie do przebudowy;
2. 2) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji gdy roboty budowlane wykonane w lokalu mieszkalnym (opisanym w zarzucie w punkcie 1 niniejszej skargi kasacyjnej), nie stanowiły remontu, lecz przebudowę lokalu;
3. 3) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że roboty budowlane wykonane w lokalu mieszkalnym (opisanym w zarzucie w punkcie 1 skargi kasacyjnej) wymagały zgłoszenia, podczas gdy roboty te stanowiły przebudowę i w związku z tym wymagały pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego;
4. 4) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o odmowie nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy podstaw do wydania takiej decyzji nie było;
5. 5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że rozstrzygnięcia organów administracji są zgodne z prawem, podczas gdy organy dokonując ustaleń faktycznych w sprawie, w sytuacji, gdy wymagane były wiadomości specjalne, nie oparły się na opinii biegłego powołanego zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., lecz na opinii przedłożonej przez stronę postępowania, a zatem na opinii prywatnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku Sądu I instancji w jego zaskarżonej części, tj. w części oddalającej skargę i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżących od Skarbu Państwa wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącym z urzędu w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła E. J., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że rozstrzygnięcia organów administracji są zgodne z prawem, podczas gdy organy dokonując ustaleń faktycznych w sprawie, w sytuacji, gdy wymagane były wiadomości specjalne, nie oparły się na opinii biegłego powołanego zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., lecz na opinii przedłożonej przez stronę postępowania, a zatem na opinii prywatnej.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że przedłożona przez E. J. w dniu 24 września 2010 r. ekspertyza sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno – budowlanej mgr inż. G. K. została złożona w wyniku wykonania zobowiązania nałożonego postanowieniem PINB w G. z dnia [...] lutego 2010 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymanym następnie w mocy postanowieniem Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Należy zauważyć, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Przepis art. 81c Prawa budowlanego reguluje kompetencje kontrolne organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego umożliwiające wykonywanie przez te organy zadań określonych w art.

81. W ustępie 2 niniejszego przepisu zawarto kompleksową regulację określającą tryb żądania przez właściwe organy dostarczenia wymaganych ocen technicznych i ekspertyz. Uprawnienia te umożliwiają zebranie przez organy materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z dyspozycji norm prawa budowlanego i wydanie decyzji mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (tak: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 723-724). Wobec tego to w oparciu o ten przepis, a nie art. 84 § 1 k.p.a., organy uzyskują materiał dowodowy, umożliwiający wykonywanie zadań nałożonych art. 81 Prawa budowlanego. Skarżący nie przedstawili zaś kontrekspertyzy wykonanej na własne zlecenie przez innego rzeczoznawcę, brak jest zatem podstaw do stawiania organom zarzutu, że oparły swoje rozstrzygnięcia na ekspertyzie przedłożonej przez inwestora.

Ponadto, godzi się zauważyć, że zarzut ten zmierza do podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Tymczasem, ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego. Takiego zarzutu nie podniesiono w skardze kasacyjnej, a zatem stwierdzić należy, że stan faktyczny nie został przez skarżących skutecznie podważony.

W tym stanie rzeczy, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w punktach 2-4 skargi kasacyjnej. Niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje bowiem w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Brak skutecznego zarzutu, podważającego ocenę legalności w sprawie ustalenia stanu faktycznego, wyklucza zatem możliwość uznania zarzutów naruszenia prawa materialnego za zasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego zawartego w punkcie 1 skargi kasacyjnej, tj. art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię należy zauważyć, że naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko jakiegoś określenia (zwrotu) występującego w jego treści. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Przedstawione zaś przez skarżących kasacyjnie uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię sprowadza się w istocie do podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy, a zatem również i ten zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Należy zauważyć, że postawienie wewnątrz budynku ścianki działowej, przesunięcie jej lub usunięcie nie stanowi przebudowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

1. - ---------------------- 3