Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 marca 2022 r., II SA/Po 679/21 oddalił skargę J.D. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 13 lipca 2021 r., nr WOA.7722.147.2021.ARO, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 26 maja 2021 r., znak: PINB/WOA/432/14/2021/552, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał J.D. przedstawienie w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia ekspertyzy technicznej: 1) wskazującej prawidłowe obciążenie instalacji fotowoltaicznej na budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w B., gmina [...] w kontekście występujących zagrożeń atmosferycznych (obciążenie wiatrem i śniegiem);
- 2) stwierdzającej, czy instalacja fotowoltaiczna wraz z odpowiednim balastowaniem nie spowoduje przekroczenia stanu granicznego nośności konstrukcji dachu ww. budynku mieszkalnego.
J.D. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 81c ust. 2 p.b., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie wynikające z faktu, że w sprawie brak jest podstaw do nałożenia na skarżącego obowiązku w postaci sporządzenia ekspertyzy, ponieważ: (i) brak jest jakichkolwiek "uzasadnionych wątpliwości" co do "jakości wyrobów budowlanych" lub "robót budowlanych", a także "stanu technicznego obiektu"; (ii) wbrew stanowisku Sądu I instancji samodzielne ustalenie przez PINB i WWINB okoliczności wskazanych w postanowieniu nie wykracza poza kompetencje ustawowe tych organów, a przypuszczenie, że ustalenie okoliczności wskazanych w postanowieniu wymagałoby "skomplikowanych i angażujących czasowo obliczeń" nie stanowi przesłanki zwalniającej organ od obowiązku samodzielnego zebrania dowodów; (iii) brak jest zagadnienia lub kwestii, której organ nadzoru budowlanego nie byłby w stanie rozstrzygnąć samodzielnie, przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, w szczególności wykwalifikowanych pracowników posiadających uprawnienia do projektowania i kierowania robotami budowlanymi oraz biorących udział w komisjach ustalających przyczyny katastrof budowlanych; (iv) organ I instancji - poza ogólnikowym stwierdzeniem braku możliwości technicznych przeprowadzenia niezbędnych badań i obliczeń - nie wykazał, na czym miałoby polegać rzekome ograniczenie techniczne, a także aby wiedza pracowników organu była niewystarczająca do ustalenia okoliczności wskazanych w postanowieniu nakładającym obowiązek przedstawienia ekspertyzy, natomiast organ II instancji całkowicie zaniechał próby samodzielnego ustalenia okoliczności i stanu wiedzy PINB, nie przedstawiając uzasadnienia braku działania; (v) zgodnie z powszechnie przyjętym przez doktrynę i orzecznictwo stanowiskiem, powołany przepis nie stanowi samodzielnej podstawy nałożenia na stronę obowiązku sporządzenia ekspertyzy, zawiera bowiem tylko ogólną dyspozycję, każdorazowo organ powinien zatem powołać przepis szczególny będący podstawą nałożenia obowiązku w realiach rozpatrywanej sprawy; (vi) ewentualne, uzasadnione wątpliwości mogą dotyczyć co najwyżej właściwego obciążenia instalacji fotowoltaicznej, albowiem brak jest stanowiska organów wskazujących, że konstrukcja nośna budynku byłaby zagrożona, co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi, podczas gdy opisane wyżej naruszenie stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 3 p.p.s.a.;
- 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 136 § 1 w zw. z art. 126 oraz art. 144 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez Sąd I instancji kompleksowej i krytycznej oceny postępowania dowodowego organów administracyjnych, przy jednoczesnym niedostatecznym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, a w szczególności: (i) brak podjęcia jakichkolwiek działań przez PINB i WWINB w celu wykazania braku wystarczającej wiedzy pracowników organu do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie prawidłowego dociążenia instalacji oraz stanu granicznego nośności konstrukcji dachu; (ii) przerzucenie na skarżącego ciężaru dowodowego w przedmiotowej sprawie, pomimo tego, że do zadań PINB oraz WWINB należy rzetelna ocena przebiegu procesu budowlanego obejmującego znacznie bardziej skomplikowane zagadnienia, niż porównanie obciążenia dachu wywołanego zamontowaniem instalacji oraz nośności konstrukcji w zwykłym, typowym budynku mieszkalnym, jak również pomimo tego, iż organ powinien w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie dowodowe we własnym zakresie, w tym poprzez wykorzystanie specjalistycznej wiedzy swoich pracowników; (iii) sformułowanie twierdzenia o niedociążeniu instalacji bez przeprowadzenia badań w tym zakresie, w oparciu jedynie o brak przekonania PINB; (iv) brak należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wewnętrzną sprzeczność wydanego przez PINB, a podtrzymanego przez WWINB i Sąd, postanowienia, w którym pomimo braku stwierdzenia zagrożenia ludzi i mienia - sformułowano wnioski o oczywistym nieprawidłowym montażu instalacji fotowoltaicznej oraz wskazano, że PINB nie dysponuje technicznymi możliwościami weryfikacji tych okoliczności, bez dalszego wyjaśnienia; (v) pominięcie okoliczności, że w trakcie przeprowadzonej kontroli przez pracowników PINB instalator ustosunkowywał się do uwag kontrolujących o rzekomym niedostatecznym dociążeniu instalacji poprzez wyjaśnienie, że zalecenia balastowe, do których odnosili się kontrolujący, zostały sformułowane dla pojedynczych paneli fotowoltaicznych, nie zaś dla instalacji składającej się z kilku połączonych ze sobą paneli, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie; (vi) brak przesłuchania instalatora (A.F.) na okoliczność związaną z prawidłowym dociążeniem instalacji, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że instalacja ta jest niedociążona i przerzucenie na skarżącego ciężaru dowodowego; (vii) brak przeprowadzenia przez WWINB samodzielnego postępowania dowodowego, w tym weryfikacji braku możliwości i oparcie się wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym przez PINB, co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi, podczas gdy opisane wyżej naruszenie stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 3 p.p.s.a;
- 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zakresie, w jakim pomimo oczywistego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego Sąd I instancji oddalił skargę, podczas gdy konieczne było jej uwzględnienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z § 3 p.p.s.a., co doprowadziło do naruszenia kontrolnej funkcji sądu administracyjnego nad organami administracji publicznej.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego, w tym w razie wystąpienia warunków to uzasadniających umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.
Kontrolą Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie zostało objęte postanowienie WWINB z 13 lipca 2021 r., którym organ zażaleniowy utrzymał w mocy postanowienie zobowiązujące skarżącego na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej zgodności wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w B., polegających na montażu na dachu ww. budynku instalacji paneli fotowoltaicznych w tym aspekcie, który jest związany z prawidłowym doborem obciążenia balastowego, umożliwiającego z jednej strony oparcie się zrealizowanej konstrukcji obciążeniu wynikającemu z warunków atmosferycznych (obciążenie wiatrem i śniegiem), a z drugiej niepowodującego przekroczenia stanu granicznego nośności konstrukcji dachu tego obiektu budowlanego.
Sąd I instancji legalności podjęcia powyższego aktu przez organ nadzoru budowlanego nie podważył i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki wynik kontroli zaskarżonego postanowienia WWINB nie jest obarczony wadliwością, albowiem sformułowana w wyroku ocena prawna nie uchybia powołanym w skardze kasacyjnej przepisom (art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 2 p.b. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 126, art. 136 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a.).
W myśl art. 81c ust. 2 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Nie budzi wątpliwości, że postanowienie wymienione w art. 81c ust. 2 p.b. nie jest orzeczeniem merytorycznym, ma bowiem jedynie charakter dowodowy, stanowiąc regulację szczególną w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania głównego, służąc wyłącznie wyjaśnieniu szczegółowych kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną.
W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 81c ust. 2 p.b. zasadniczo powinien być stosowany wtedy, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2022 r., II OSK 3712/19; wyrok NSA z 30 sierpnia 2022 r., II OSK 2778/19; wyrok NSA z 21 stycznia 2021 r., II OSK 2562/20; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1754/19; wyrok NSA z 16 maja 2018 r. sygn. II OSK 1558/16).
Charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. determinuje przedmiot postępowania, który może zainicjować adresat tego postanowienia w związku ze skorzystaniem z prawa do zaskarżenia ww. aktu w toku instancji zażaleniem. Postępowanie rozpoznawcze prowadzone przez organ zażaleniowy obejmuje czynności zmierzające do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia określonej kwestii procesowej w znaczeniu przyjętym w art. 123 § 2 k.p.a. W tym zakresie w kontrolowanej sprawie na WWINB ciążył obowiązek rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem stwierdzenia, czy treść obowiązku nałożonego na skarżącego jako adresata postanowienia z 26 maja 2021 r. została określona w sposób jasny i precyzyjny, co pozwala na jego wykonanie, czy pozostaje w bezpośrednim związku z kwestiami prawnymi wymagającymi przesądzenia przez organ nadzoru budowlanego w świetle znajdujących zastosowanie przepisów p.b., a także, czy jest uzasadniony, gdyż wymagane jest w sprawie sporządzenie stosownej analizy w postaci oceny technicznej lub ekspertyzy, której organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie przeprowadzić samodzielnie.
Stanowisko Sądu I instancji koncentrujące się na spełnieniu w sprawie tego ostatniego warunku zostało oparte na założeniu, że jakkolwiek nadzór budowlany pozostaje fachowym pionem administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji organ nadzoru budowlanego powinien rozstrzygać we własnym zakresie, tym niemniej samodzielne wyjaśnianie wątpliwości, w tym ustalanie faktów mających znaczenie z punktu widzenia stosowanych przepisów p.b., powinno być wyłączone, gdy powoduje trudności techniczno-procesowe, a przy tym wymaga posłużenia się wiadomościami specjalnymi. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że w sprawie rozpatrzonej przez WWINB przypadek tego rodzaju zachodził, uwzględniając, że tylko ekspertyza techniczna sporządzona w oparciu o dokonanie stosownych oględzin, pomiarów i obliczeń może rozstrzygnąć o tym, jakie obciążenie konstrukcji wsporczej instalacji paneli fotowoltaicznych umieszczonej na dachu budynku będzie odpowiednie do pełnionej przez to obciążenie funkcji balastowej, zapewniając bezpieczne użytkowanie spornego urządzenia technicznego.
Zgodnie z § 203 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 2065 ze zm.), dalej: r.w.t., budynki i urządzenia z nimi związane powinny być projektowane i wykonywane w taki sposób, aby obciążenia mogące na nie działać w trakcie budowy i użytkowania nie prowadziły do: 1) zniszczenia całości lub części budynku;
- 2) przemieszczeń i odkształceń o niedopuszczalnej wielkości;
- 3) uszkodzenia części budynków, połączeń lub zainstalowanego wyposażenia w wyniku znacznych przemieszczeń elementów konstrukcji;
- 4) zniszczenia na skutek wypadku, w stopniu nieproporcjonalnym do jego przyczyny. Z kolei § 291 r.w.t. wymaga, by budynek i urządzenia z nim związane były projektowane i wykonane w sposób niestwarzający niemożliwego do zaakceptowania ryzyka wypadków w trakcie użytkowania.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący ustawił na dachu budynku konstrukcję (stelaż), na której zamontowane zostało 20 paneli fotowoltaicznych w układzie 4 modułów składających się po 5 paneli. Konstrukcja stelaży nie została przymocowana w żaden sposób do poszycia dachu, ale wyłącznie obciążona płytami chodnikowymi, przy czym, jak ustalił organ, nie w równym stopniu i z zastosowaniem innego ciężaru niż sugerowany przez producenta, który posłużył się w opisie technicznym konstrukcji "bezinwazyjnego montażu paneli PV" wyłącznie wartościami sugerowanymi, wymagającymi indywidualnego ich dookreślenia w zależności od uwarunkowań charakteryzujących dany obiekt i sposób montażu.
Jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, powyższe okoliczności pozwalały organom nadzoru budowlanego rozważaną sytuację odnosić do przypadku, w którym zaistniały "uzasadnione wątpliwości" co do wykonanych przez skarżącego robót budowlanych. Nie można podzielić poglądu skarżącego uznającego przebieg procesu budowlanego, którego był inwestorem, za błędnie oceniony, albowiem wbrew odmiennemu stanowisku strony, kwestia związana z prawidłowym obliczeniem obciążenia wymaganego do zapewnienia prawidłowej stabilizacji wykonanej konstrukcji, a równocześnie nie prowadzącego do przekroczenia stanu granicznego nośności konstrukcji dachu, nie pozostaje zagadnieniem o niskim stopniu technicznego skomplikowania, które w ramach ustawowych obowiązków spoczywających na organie nadzoru budowlanego powinno zostać merytorycznie ocenione na podstawie opracowania samodzielnie sporządzonego przez pracowników zatrudnionych w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Poznańskiego.
Powszechna wiedza dotycząca montażu instalacji fotowoltaicznej (paneli słonecznych) na obiektach budowlanych wskazuje, że w przypadku montażu tego rodzaju instalacji na dachach budynków, będących dachami płaskimi, prawidłowe wykonanie robót musi uwzględniać kilka aspektów, wśród których centralne miejsce zajmuje zastosowanie właściwego dociążenia bloczkami betonowymi stelaża paneli. Jeżeli montaż instalacji nie przewiduje jej kotwienia w konstrukcji dachu, co jest rozwiązaniem uznawanym za najbezpieczniejsze, ani też stałego przytwierdzenia stelażu ramy do bloczków umieszczonych na dachu, posłużenie się rozwiązaniem sprowadzającym się wyłącznie do dociążenia konstrukcji wsporczej swobodnie ułożonym balastem wymaga dokonania szczegółowych obliczeń uwzględniających m.in. konstrukcję dachu, rodzaj zastosowanego balastu i jego rozkład, obciążenie powodowane przez instalację oraz zalegającą na dachu pokrywę śnieżną, a także obciążenie powodowane oddziaływaniem na instalację wiatru.
Bez istotnego znaczenia dla wyniku sprawy jest okoliczność związana z połączeniem stelaży wykonanej na dachu budynku przy ul. Perłowej 11 w Baranowie instalacji w jedną konstrukcję wsporczą. Również przekonanie instalatora urządzenia o właściwym doborze obciążenia nie mogło prowadzić do podważenia wydanego rozstrzygnięcia.
Krytyka koncentrująca się w skardze kasacyjnej na uwadze Sądu I instancji, który wskazał, że nie jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego przeprowadzanie pomiarów i badań, które charakteryzują się znaczną czasochłonnością, jest nieuprawniona. Ocena prawna Sądu opiera się bowiem na prawidłowym wniosku, że sposób realizacji zadań powierzonych organom nadzoru budowlanego w zakresie określonym w art. 84a ust. 1 pkt 1 p.b. (kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego) jakkolwiek jest oparty na wykształceniu technicznym i praktyce zawodowej, którymi dysponują zatrudnieni w inspektoracie pracownicy, tym niemniej wyłącznym argumentem przemawiającym za oceną, iż wiedza techniczno-budowlana tych osób jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia wymaganych ustaleń w danej sprawie, nie może być jedynie potwierdzenie, że określona materia formalnie mieści się w dziedzinie powiązanej z zakresem kompetencji zawodowych (kwalifikacji) pracownika organu posiadającego uprawnienia budowlane i mogącego na tej podstawie pełnić samodzielne funkcje techniczne w budownictwie.
Za zastosowaniem art. 81c ust. 2 p.b. w konkretnych okolicznościach sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawiać może również poziom złożoności danego zagadnienia techniczno-budowlanego wyznaczonej nie tyle stopniem jego naukowego skomplikowania, ile stopniem pracochłonności (czasochłonności) realizacji czynności, które musza zostać podjęte w ramach jego poprawnego rozważenia. W piśmiennictwie z zakresu organizacji i zarządzania procesami trafnie zauważa się, że złożoność określonego problemu, stanowiącego rozbieżność między istniejącym i pożądanym stanem rzeczy, może być spowodowana czynnikami teoretyczno-poznawczymi, ale też kwestiami praktyczno-wykonawczymi, jak też wymaganiami wynikającymi ze sposobu ujęcia informacji i jej utrwalenia, co powoduje, że sama wiedza naukowa o zjawiskach i występujących pomiędzy nimi zależnościach jest wyłącznie elementem procesu rozwiązania określonej kwestii problemowej, ponieważ towarzyszyć jej musi również pozyskanie wiedzy faktograficznej (ustalanie, opis i wyjaśnianie jednostkowych faktów), jej uporządkowanie, sformułowanie problemu badawczego i jego rozwiązanie, a następnie właściwe utrwalenie sformułowanych wniosków i ich omówienie odpowiadające celom, które nakazywały podjąć dane działania służące rozwiązaniu określonego zagadnienia problemowego.
Przyjmuje się przy tym, że realizacja działań wykonawczych angażuje zazwyczaj największą część nakładów przeznaczonych na rozwiązanie problemu wymagającego dysponowania wiedzą specjalną (por. W. Zoleński, Złożoność sytuacji problemowych - wybrane zagadnienia, Zeszyty Naukowe, s. Organizacja i Zarządzanie, z.
89. Politechnika Śląska, Gliwice 2016, s. 595 i n.). Ten aspekt mieszczący się w potrzebie nadania wymaganej sprawności przy wykonywaniu przez organy nadzoru budowlanego powierzonych im zadań ustawowych nie powinien zostać pominięty przy dokonywaniu wykładni przepisów rozdziału 8 p.b.
Ma pełną rację Sąd I instancji wskazując, że konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zastosowania przy wykonywaniu robót budowlanych rozwiązań technicznych niezapewniających odpowiedniej ochrony zdrowia i mienia jest spoczywający na inwestorze obowiązek doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Za element składowy tego zobowiązania w przypadkach, gdy jest to uzasadnione uwarunkowaniami kontrolowanego przypadku, należy uznać wymaganie sporządzenia na swój koszt przez inwestora odpowiednej oceny technicznej lub ekspertyzy, która po jej dostarczeniu podlega merytorycznej ocenie organów nadzoru budowlanego.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.