Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. K. i M. K. uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
W wyniku kontroli nieruchomości położonej w Wągrowcu przy ulicy [...] stwierdzono, że przy granicy działki E. K. i M. K. został wybudowany budynek gospodarczy według oświadczenia A. K. w 1987 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu 12 kwietnia 2007 r. A. K. dostarczył organowi opinię techniczną dotyczącą tego budynku, wykonaną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. W opinii tej stwierdzono, że budynek gospodarczy jednokondygnacyjny z poddaszem użytkowym został zrealizowany w połowie lat osiemdziesiątych XX w., a jego realizacja była zgodna z obowiązującym wówczas ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego. Budynek został wykonany zgodnie z regułami sztuki budowlanej, a konstrukcja jest trwała i pozwala na bezpieczne jego użytkowanie. Organ przeprowadził również kontrolę, która potwierdziła wykonanie czynności i robót niezbędnych w celu umożliwienia dalszego użytkowania budynku zawartych w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r.
Wskazując na powyższe, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wągrowcu na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) oraz art. 104 K.p.a. udzielił A. K. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] przy ulicy [...] w Wągrowcu.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania E. K. i M. K.– na podstawie art. 104 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, skoro nałożone decyzją obowiązki zostały wykonane, to słusznie udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego.
Skargę na powyższą decyzję złożyli E. K. i M. K., zarzucając jej rażące naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 40, art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał ją za zasadną. Analizując przepisy art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz cel prowadzenia postępowania legalizacyjnego, Sąd podkreślił, że w sytuacji gdy dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien badać organ w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jest to bowiem jedyny sposób wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. Art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien być wykładany w ten sposób, że przepisy o planowaniu przestrzennym, o których jest w nim mowa, to przepisy obowiązujące w chwili podejmowania przez organ decyzji w kwestii samowoli budowlanej.
Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do badania zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy obiektu, bądź oceniania go z punktu widzenia treści planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego już po jego wybudowaniu, jeżeli plan ten nie ma mocy obowiązującej w dacie orzekania przez organ. Decyzje organów obu instancji naruszają art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Z akt sprawy nie wynika, by strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla opisanej wyżej działki i by wydana została w tym zakresie decyzja właściwego organu.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zgodnie z art. 7 K.p.a. umożliwić inwestorowi wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). orzekł jak na wstępie. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 152 i art. 200 tej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prawa materialnego - art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r., która doprowadziła do tego, że Sąd sformułował ocenę prawną takiej treści, że podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest uprzednie uzyskanie przez samowolnego inwestora "decyzji o warunkach zabudowy, która wskazywałaby, czy istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym",
- 2. naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w zobowiązaniu organu I instancji nadzoru budowlanego, aby "umożliwić samowolnemu inwestorowi wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która wskazywałaby, czy istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".
Wskazując na powyższe zarzuty, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K. i M. K. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów sądowych na ich rzecz.
Pismem z dnia 27 listopada 2015 r. A. i A. K. ustosunkowali się do stanowiska zajętego w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie jest wolne od wad.
Zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawa, to jest, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem pomimo częściowej wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie kontrolowanych w sprawie decyzji, rozstrzygnięcia te i tak podlegały uchyleniu, a sprawa winna być przedmiotem ponownego rozpoznania przez organy nadzoru budowlanego.
Ocena Sądu pierwszej instancji o konieczności uchylenia kontrolowanych w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest prawidłowa, jednakże przyczyny, dla których Sąd uznał za konieczne powtórzenie w tym zakresie postępowania są częściowo niewłaściwe. Należy bowiem przyjąć, że inwestorowi przedwcześnie udzielono pozwolenia na użytkowanie, jednakże stanowisko Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przez organy obu instancji art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest również co najmniej przedwczesne.
I tak stwierdzić trzeba, że zgodnie z materialnoprawną podstawą kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzji art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r.: "Inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej (...). Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu". Przez konstrukcję art. 40, który w swojej treści odwołuje się do art. 37 tej ustawy ("jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37"), należy przyjąć konkluzję, że sprawa winna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji (pozwoleniem na użytkowanie obiektu budowlanego), gdy w sprawie zostaną wykluczone przesłanki z art. 37 i art. 40 ww. ustawy.
Stwierdzić trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie była analizowana przez organy kwestia zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Tym samym nie zostało przesądzone to, czy w sprawie należało zastosować rozstrzygnięcie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego z 1974 r., a co za tym idzie nie można było formułować takich twierdzeń, jak Sąd pierwszej instancji, że w sprawie "brak było podstaw do badania zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy obiektu, bądź oceniania go z punktu widzenia treści planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego już po jego wydaniu, jeżeli plan ten nie ma mocy obowiązującej w dacie orzekania przez organ". Stanowisko takie byłoby bowiem sprzeczne z wiążącą tak Sąd pierwszej instancji, jak i Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 (opubl.
ONSAiWSA z 2014 r. nr 6, poz. 89). Zgodnie z jej treścią: "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy".
Powyższe ma przy tym o tyle istotne znaczenie, że w przedstawionej w sprawie opinii technicznej wskazywano, że realizacja przedmiotowego obiektu budowanego była zgodna z obowiązującymi wówczas przepisami planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta nie doczekała się jednak zbadana przez organ nadzoru budowlanego, do którego kompetencji i obowiązków należy analiza tego zagadnienia.
Wskazując na powyższe, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r., skoro skarżący kasacyjnie organ nie zdołał podważyć oceny Sądu pierwszej instancji, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie w świetle poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych było co najmniej przedwczesne.
Analizując z kolei zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli zatem istnieje potrzeba ustalenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to podstawą tego ustalenia może być albo plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o warunkach zabudowy. W przypadku nieskorzystania przez gminę z uprawnienia do uchwalenia planu, o sposobie zagospodarowania terenu przesądza decyzja administracyjna.
Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Nie sposób zatem przyjąć, że nielegalnie wybudowany obiekt budowlany ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje. Takie stanowisko, które należy w pełni podzielić, zostało zaprezentowane w ww. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r. Wykazanie zatem, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę, w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w przypadku nieuchwalenia przez gminę planu miejscowego wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 403/15; 13 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2143/14; z dnia 10 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2429/14 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym rację należało przyznać Sądowi pierwszej instancji, że należy umożliwić inwestorowi wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co z kolei wykluczało zasadność zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze i wobec faktu, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 718) oddalił skargę kasacyjną. Podkreślić przy tym należy, że skutkiem zakwestionowania w części uzasadnienia skarżonego wyroku będzie wyeliminowanie tej części uzasadnienia Sądu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ ponownie rozpoznając sprawę oraz Sąd, w zakresie zakwestionowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny będzie związany powyższą oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku, a nie oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tym zakresie bezwzględnie wiążąca jest ocena zaprezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny.