Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1635/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] (Spółka) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], uchylającego z urzędu na podstawie art. 77 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.) postanowienie tego organu nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. wydane w oparciu o art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., uPb) w sprawie budowy tymczasowej hali namiotowej pełniącej funkcję magazynu, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia. W podstawie prawnej postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w trybie nieważnościowym powołano się na art. 61a w zw. z art. 144 K.p.a.
Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego, GINB postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ ten podniósł, że wniosek Spółki dotyczył postanowienia wydanego na podstawie art. 77 § 2 K.p.a. w zw. z art. 49b ust. 2 uPb. Postanowienie to nie jest zaskarżalne w administracyjnym toku postępowania, zatem na podstawie art. 126 K.p.a. nie jest możliwe w stosunku do tego rodzaju postanowienia wszczęcie postępowania nieważnościowego. Prowadzenie postępowania nieważnościowego stanowiłoby rażące naruszenie art. 126 K.p.a.
W skardze do WSA w Warszawie skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu GINB naruszenie art. 77 § 2 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż przepis ten może stanowić podstawę do zmiany postanowienia wydanego na podstawie art. 49 ust. 2 uPb. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.
W motywach tego wyroku sąd wojewódzki podzielił argumentację GINB przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu, że zgodnie z przepisem art. 126 K.p.a. nie można wszcząć postępowania i stwierdzić nieważności postanowień, od których nie przysługuje zażalenie. Co więcej, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia stanowiłoby rażące naruszenie przepisu art. 126 K.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, zaś organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji będzie obowiązany ustosunkować się również do zarzutów skierowanych przeciwko niezaskarżalnemu postanowieniu. Tym samym postanowienie takie nie pozostaje bez kontroli.
W konsekwencji sąd pierwszej instancji uznał, że GINB nie naruszył art. 61a § 1 K.p.a. i prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie zaistniała niedopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn przedmiotowych. Z powyższych względów skargę oddalono.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., Ppsa) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, polegające na nieodniesieniu się do zarzutów skargi, a w konsekwencji – nierozpoznanie istoty sprawy.
Wobec powyższego skarżąca Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Ponadto wnosi o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wywodzi, że w swej skardze kwestionowała podstawę prawną wydania postanowienia, którą organy I i II instancji, a w konsekwencji także sąd pierwszej instancji były obowiązane zbadać. Sam bowiem fakt, że PINB w [...] wskazał jako podstawę postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r. przepis art. 77 § 2 K.p.a., czyniąc go podstawą w znaczeniu formalnym, nie oznacza, że tenże przepis może być podstawą dla wydania postanowienia tej treści w sensie materialnym. Zdaniem Spółki zarówno sąd administracyjny, jak również organy orzekające w trybach nadzwyczajnych, są nie tylko uprawnione, ale również obowiązane do zweryfikowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu, który wydał dane rozstrzygnięcie.
Spółka zarzuca sądowi wojewódzkiemu, że nie rozpoznał podnoszonego w skardze zarzutu, a w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się w żaden sposób do zgłoszonych przez stronę uchybień w procedowaniu organów obu instancji, czym naruszyć miał art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w ten sposób, że nie rozpoznał istoty sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna, opierająca się wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 Ppsa, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).
A. Gdy idzie o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, to nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie powyższego przepisu, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybić miał sąd pierwszej instancji wadliwie przyjmując, iż nie doszło do takiego naruszenia prawa przez organ, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.
B. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde jego naruszenie może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do przedmiotu sprawy administracyjnej objętej rozstrzygnięciami podjętymi przez organy obu instancji. Sąd wojewódzki trafnie zidentyfikował istotę sprawy, którą stanowiło zagadnienie dopuszczalności wszczęcia postępowania w trybie nieważności, gdy przedmiotem źródłowego wniosku Spółki było postanowienie niezaskarżalne zażaleniowo. Przywołując przepisy art. 61a § 1, 126 oraz art. 141 § 1 K.p.a. sąd pierwszej instancji w dostatecznie zrozumiały i poddający się weryfikacji przez Sąd Naczelny sposób, wyłuszczył swoje stanowisko w kwestii niezasadności skargi. Wyraźnie także wskazano, że z uwagi na treść postanowień organów i granice sprawy sądowoadministracyjnej, sąd wojewódzki nie miał możliwości odniesienia się do zarzutów skargi o charakterze merytorycznym, a istocie odnoszących się do zagadnień materialnoprawnych.
Nie jest więc uzasadniony zarzut braku odniesienia się do istoty sprawy, to z kolei prowadzi do wniosku, że nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
C. Na marginesie argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, wypadnie zauważyć, że postanowienie opierające się na dyspozycji art. 49b ust. 2 uPb, a na takie przepisy powoływał się w źródłowym postanowieniu PINB w [...], dopiero po wejściu w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255), tj. od dnia 1 stycznia 2017 r., może być przedmiotem zażalenia. Dodano powyższą ustawą w art. 49b uPb ust. 2a w brzmieniu "Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, służy zażalenie". Zatem w dacie wydawania postanowień obu instancji (PWINB w [...], jak i GINB) postanowienie opierające się na przepisie art. 49b ust. 2 uPb nie było zaskarżalne zażaleniowe, a to wykluczało tryb nieważnościowy.
D. Skoro zarzuty kasacyjnie nie posiadały usprawiedliwionych podstaw, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.